Thiếu cơ chế chia sẻ rủi ro giữa Nhà nước và nhà đầu tư, PPP kém hấp dẫn

Nhà đầu tư kém mặn mà với dự án PPP

Tại Hội thảo "Thúc đẩy đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong phát triển hạ tầng một số lĩnh vực kinh tế-xã hội của Việt Nam" do Ban Kinh tế trung ương phối hợp với Hội đồng Lý luận trung ương và Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) tổ chức ngày 11/7, ông Đỗ Ngọc An, Phó Trưởng ban Ban Kinh tế Trung ương cho biết, hiện nay ở Việt Nam, nhu cầu tổng vốn đầu tư toàn xã hội bình quân 5 năm 2021 - 2025 khoảng 32 - 34% GDP.

Tuy nhiên, tỷ trọng vốn đầu tư công bình quân 5 năm chỉ chiếm khoảng 16 - 17% tổng vốn đầu tư toàn xã hội (khoảng 2,9 triệu tỷ đồng).

"Như vậy, vốn đầu tư công không thể đáp ứng đầy đủ yêu cầu vốn cho đầu tư kinh tế - xã hội; việc huy động các nguồn lực xã hội khác, đặc biệt là nguồn lực khu vực tư đóng vai trò hết sức quan trọng cho phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam", ông An nói.

Trong những năm qua, việc triển khai đầu tư theo phương thức PPP đã đạt được những kết quả nhất định, góp phần hoàn thiện hệ thống kết cấu hạ tầng của đất nước. Hàng nghìn tỷ đồng vốn tư nhân đã được huy động để xây dựng quốc lộ, đường cao tốc, nhà máy điện và nhiều dự án khác góp phần phát triển kinh tế - xã hội đất nước.

Tuy nhiên, việc triển khai các dự án phát triển hạ tầng xã hội theo phương thức đối tác công tư ở Việt Nam còn gặp nhiều vướng mắc, chưa được xử lý triệt để, ảnh hưởng tiêu cực tới môi trường đầu tư PPP nói chung và việc triển khai các dự án PPP mới.

Số lượng các dự án mới được triển khai theo quy định của Luật PPP vẫn còn hạn chế, đa phần đều là các dự án chuyển tiếp, chủ yếu tập trung trong lĩnh vực giao thông, ít được triển khai trong các lĩnh vực khác.

Ông Đỗ Ngọc An, Phó Trưởng ban Ban Kinh tế Trung ương cho rằng, việc triển khai các dự án phát triển hạ tầng xã hội theo phương thức PPP ở Việt Nam còn gặp nhiều vướng mắc

"Điều này cho thấy, nguồn lực đầu tư công chưa thực sự phát huy được vai trò dẫn dắt, làm "vốn mồi" để thu hút nguồn lực từ khu vực tư nhân tham gia đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng", Lãnh đạo Ban Kinh tế trung ương nhấn mạnh.

Theo bà Vũ Quỳnh Lê, Phó cục trưởng Cục Quản lý đấu thầu, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, kể từ khi Luật Đầu tư đối tác công tư (Luật PPP) có hiệu lực thi hành năm 2021, đã có 10 dự án mới được phê duyệt, 14 dự án đang triển khai các bước chuẩn bị đầu tư, 139 dự án PPP chuyển tiếp do triển khai trước thời điểm Luật PPP có hiệu lực thi hành.

Tuy nhiên, theo bà Lê, tình hình triển khai PPP vẫn còn những tồn tại, hạn chế như nguồn lực đầu tư công chưa phát huy được vai trò dẫn dắt, làm “vốn mồi” để thu hút nguồn lực từ khu vực tư nhân. Thậm chí, một số dự án PPP được nghiên cứu, chuẩn bị đầu tư nhưng lại chuyển đổi sang đầu tư công.

Bà Vũ Quỳnh Lê, Phó cục trưởng Cục Quản lý đấu thầu, Bộ Kế hoạch và Đầu tư,

Ông Dương Bá Đức, Vụ trưởng Vụ Đầu tư, Bộ Tài chính thông tin, giai đoạn 2010 - 2014 có số lượng dự án PPP được ký kết nhiều nhất, hợp đồng PPP tập trung chủ yếu vào loại hình BOT và BT trong lĩnh vực giao thông. Giai đoạn 2015 - 2020 chủ yếu tiếp tục đàm phán một vài dự án BOT điện có vướng mắc trong giai đoạn trước và xử lý các vướng mắc của các dự án PPP đã ký hợp đồng.

Tuy nhiên từ năm 2021 đến nay chưa ký mới được hợp đồng PPP nào. Ngoài các dự án được chuyển tiếp từ giai đoạn trước và đã ký; các dự án mới mới đang giai đoạn chuẩn bị đầu tư, chưa ký kết hợp đồng PPP.

Thiếu cơ chế "lợi ích hài hoà, rủi ro chia sẻ"

Là đơn vị được Chính phủ giao chủ trì rà soát vướng mắc Nghị định 28/2021/NĐ-CP và đề xuất phương án sửa đổi, bổ sung; báo cáo Thủ tướng Chính phủ trong quý III/2023, Bộ Tài chính cho biết, qua tổng hợp ý kiến các bộ, ngành, địa phương nhận thấy nhiều khó khăn, vướng mắc do quy định tại Luật PPP và Nghị định 28, trong đó nổi lên vấn đề chia sẻ rủi ro giữa doanh nghiệp và PPP.

Cụ thể, một số ý kiến địa phương đề nghị Nhà nước chia sẻ doanh thu giảm cho nhà đầu tư/doanh nghiệp dự án PPP ngay khi doanh thu thực tế giảm dưới 75% doanh thu quy định trong hợp đồng, chứ không phải thực hiện điều chỉnh giá, thời hạn hợp đồng như quy định tại Luật PPP.

Ông Lê Kim Thành, Cục trưởng Đường cao tốc Việt Nam, Bộ Giao thông Vận tải

Đồng quan điểm, ông Lê Kim Thành, Cục trưởng Đường cao tốc Việt Nam, Bộ Giao thông Vận tải cho rằng luật hiện hành đã có cơ chế chia sẻ rủi ro, song thực tế doanh nghiệp tham gia dự án PPP giao thông gặp rất nhiều rào cản đối với vấn đề này.

Cụ thể, theo ông Thành, Điều 82 Luật PPP quy định doanh thu trên 125% so với dự tính, doanh nghiệp phải chia sẻ với Nhà nước; ngược lại doanh thu giảm xuống dưới 75%, Nhà nước sẽ phải thanh toán phần chênh lệch để đảm bảo doanh thu tối thiểu cho nhà đầu tư.

Nhưng để được bù, nhà đầu tư lại phải đáp ứng một số điều kiện vô cùng khó và không dễ chứng minh, ví dụ như quy hoạch, chính sách, pháp luật có liên quan thay đổi làm giảm doanh thu, hay "đã được Kiểm toán nhà nước thực hiện kiểm toán phần giảm doanh thu", trong khi Kiểm toán nhà nước làm việc có kế hoạch và chỉ kiểm toán bất thường khi có vấn đề.

Quy định giải quyết cơ chế chia sẻ doanh thu lấy từ dự phòng ngân sách nhà nước đang xung đột với Luật Ngân sách Nhà nước.

Ông Dương Bá Đức, Vụ trưởng Vụ Đầu tư, Bộ Tài chính

Ngoài ra, để chứng minh được các điều kiện cần nhiều thời gian, trong khi việc chia sẻ rủi ro này cần thực hiện tức thời mới có thể đảm bảo phương án tài chính. "Do đó chúng tôi thường nói chờ được vạ thì má đã sưng", ông Thành nêu quan điểm.

Một thực tế nữa là, nguồn dự phòng của địa phương rất thấp, phải ưu tiên chi cho các nhiệm vụ cấp bách. Một số địa phương không đồng ý bố trí việc chia sẻ sụt giảm doanh thu của dự án PPP do việc xử lý doanh thu giảm của dự án PPP không phải là nhiệm vụ cấp bách.

"Do đó, quy định sử dụng dự phòng ngân sách Nhà nước để thanh toán chi phí phát sinh khi áp dụng cơ chế chia sẻ doanh thu giảm trong các hợp đồng PPP theo quy định của Luật là chưa phù hợp", ông Thành nói.

Từ đó, Cục trưởng Đường cao tốc kiến nghị lập Quỹ đầu tư theo phương thức PPP để có cơ chế xử lý ngay rủi ro. Nguồn tài chính lấy từ thu phí đường bộ cao tốc do nhà nước đầu tư.

"Chúng tôi đề nghị trích lại 20-30% để dành cho quỹ PPP, dự án kết cấu hạ tầng nói chung chứ không chỉ giao thông. Nhà nước chỉ thu lại 70-80% sẽ hình thành quỹ", ông Thành nói.

Về vấn đề này, PGS.TS Phạm Duy Nghĩa, Chuyên gia tư vấn ADB, Đại học Fulbright Việt Nam cho rằng, doanh nghiệp đầu tư ở Việt Nam chịu nhiều rủi ro về pháp lý khi Nhà nước không chia sẻ rủi ro với nhà đầu tư.

"Thời điểm hiện nay, có thể nói tư nhân rất ngại đầu tư, ngân hàng rất ngại xuống tiền và quan chức rất ngại ký. Nếu muốn thúc đẩy PPP, cần chia sẻ những rủi ro có thể xuất hiện", ông Nghĩa nói.

Cụ thể, theo chuyên gia ADB, Nhà nước phải hiểu doanh nghiệp, rủi ro của doanh nghiệp và cùng chia sẻ rủi ro đó. Khi rủi ro xảy ra, Nhà nước phải có sẵn dòng tiền để trả.

Nêu ví dụ thực tế thời gian qua, ông Nghĩa nói rằng người dân cứ không trả tiền BOT là Nhà nước lại xả trạm, chuyện này nếu xảy ra ở nước ngoài là nhà đầu tư có thể kiện ra toà, đây cũng là lý do dự án PPP hiện nay không hấp dẫn nhà đầu tư.

Giáo sư Akash Deep, Đại học Harvard Kennedy School

Khuyến nghị giải pháp cho câu chuyện này, Giáo sư Akash Deep, Đại học Harvard Kennedy School cho rằng, cần bảo đảm nghĩa vụ bảo lãnh của khu vực công trong hợp đồng PPP.

“Hiện đang thiếu một khuôn khổ để đánh giá và quản lý các nghĩa vụ dự phòng phát sinh từ những bảo lãnh đó”, Giáo sư Akash Deep lý giải.

Ông Akash Deep nói rằng, cần tư duy rằng quá trình Việt Nam chuyển đổi thành quốc gia có thu nhập cao phải đi kèm với triển vọng cung cấp dịch vụ chất lượng cao. Và PPP cần được định nghĩa không phải cách chúng ta xây dựng cơ sở hạ tầng hay tài sản hạ tầng mà là cách cung cấp dịch vụ chất lượng cao và chia sẻ lợi ích khi cung cấp dịch vụ đó.

"Muốn vậy, cần quan tâm cơ chế chuyển giao rủi ro. Đây là cách thức bảo đảm cho khu vực tư nhân rằng các rủi ro đó sẽ được Nhà nước chia sẻ trong bao lâu, 30 hay 40 năm.

Chúng tôi hướng tới nghĩa vụ nợ dự phòng của Nhà nước với cơ chế xác định cơ quan nào cung cấp nghĩa vụ đó, có thể là Bộ Tài chính hoặc cơ quan nào đó thuộc Chính phủ. Cơ chế bảo lãnh như vậy phải đáng tin cậy để đảm bảo thu hút vốn của nhà đầu tư vào dự án PPP", ông Akash Deep gợi ý.

Trong khi đó, bà Lynn Tho, Tư vấn trưởng về hạ tầng, Công ty E&Y Singapore khuyến nghị, khu vực công không nên chỉ coi hợp đồng PPP là sử dụng tiền của khu vực tư mà phải tư duy rằng khi khu vực tư tham gia vào dự án hạ tầng thì sẽ có nhiều lợi ích: họ quản lý tốt hơn, vận hành tốt hơn, tạo thêm việc làm cho người lao động..

Bởi vậy, theo vị chuyên gia, Nhà nước cần coi mình là đối tác của khu vực tư nhân để có sự đồng hành, chia sẻ phù hợp.