Suy ngẫm bài học chính sách vĩ mô kể từ khi Việt Nam gia nhập WTO

Tuy nhiên, chỉ sau một thời gian hứng khởi, Việt Nam đã hứng chịu bất ổn kinh tế vĩ mô do thiếu những cải cách cần thiết bên trong (mô hình tăng trưởng kinh tế cũng bộc lộ rõ hơn những điểm yếu cố hữu về cơ cấu). Cùng với đó, công tác điều hành chính sách vĩ mô đã có những bước chuyển, thậm chí là đảo chiều, để lại nhiều bài học đáng suy ngẫm.

Bất ổn kinh tế vĩ mô và phản ứng chính sách từ cuối năm 2007 - 2008

Từ cuối năm 2007 đến quý III/2008, lạm phát liên tục tăng và đạt mức phi mã. Thị trường tài chính tiền tệ có những cú sốc, gây ra quan ngại về rủi ro tài chính cao và méo mó trong phân bổ nguồn lực. Nhiều nghiên cứu đã chỉ ra các nguyên nhân chính của bất ổn kinh tế vĩ mô trong giai đoạn này.

Thứ nhất, nỗ lực chính sách kinh tế chủ yếu nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, song lại dựa vào bành trướng tín dụng và đầu tư. Tổng đầu tư (theo giá so sánh 1994) tăng trung bình khoảng 13,3%/năm trong các năm 2000 - 2010, riêng tốc độ tăng năm 2007 là 27%.

Thứ hai, với kỳ vọng sáng sủa về kinh tế Việt Nam sau khi gia nhập WTO, nhiều nhà đầu tư nước ngoài đã tăng cường hiện diện và đổ vốn đầu tư vào Việt Nam. Luồng vốn khổng lồ chảy vào nền kinh tế buộc Việt Nam phải tăng mạnh mua ngoại tệ. Do bất cập trong trung hòa hóa khiến cung tiền tăng quá cao (M2 đã tăng trên 49% năm 2007 và tín dụng vốn đã tăng khá nhanh trong các năm trước, đạt mức tăng tới 54% năm 2007).

Thứ ba, giá cả trên thị trường quốc tế cao hơn rất nhiều, trong khi cơ chế neo tỷ giá có điều chỉnh dẫn đến tình trạng nhập khẩu lạm phát vào Việt Nam. Cụ thể, giá các mặt hàng thiết yếu tăng 29,4% năm 2007 và 24,6% trong 8 tháng đầu năm 2008, trong khi  giá xăng tăng tương ứng 44% và 32,1%.

Phản ứng chính sách là khá toàn diện. Lần đầu tiên sau nhiều năm, Chính phủ đã có một gói các biện pháp đồng bộ nhằm kiểm soát lạm phát và ổn định kinh tế vĩ mô.

Quan trọng hơn, các biện pháp này thể hiện tư tưởng của Chính phủ trong việc ứng xử với mối quan hệ giữa tăng trưởng và lạm phát, trong đó xác định kiểm soát lạm phát là ưu tiên cao nhất. Chính sách tiền tệ được thắt chặt hơn, tăng trưởng tín dụng được khống chế ở mức tối đa 30%. Liên quan đến chính sách tỷ giá, biên độ dao động cho tỷ giá được nới rộng, song song với các biện pháp ngăn ngừa hoạt động đầu cơ (kiểm soát các hoạt động của thị trường tự do; cấm giao dịch USD qua một đồng tiền thứ ba). Chính phủ cũng đã cố gắng giảm 10% chi ngân sách và đầu tư công. Ngoài ra, các chính sách khác liên quan đến giảm thâm hụt thương mại, kiểm soát giá và thực hiện các chính sách xã hội cũng được lưu tâm thực hiện.

Tuy vậy, phản ứng chính sách nhìn chung là chậm. Các biện pháp đồng bộ chỉ được công bố và thực hiện từ tháng 4/2008, dù dòng vốn đầu tư nước ngoài gia tăng và lạm phát có xu hướng đi lên đáng kể từ cuối năm 2007. Việc thiếu một hệ thống thông tin đầy đủ cũng như các công cụ dự báo ngắn hạn phù hợp, trong khi tư duy chính sách phần nào hứng khởi quá mức sau khi Việt Nam gia nhập WTO, đã khiến bất ổn kinh tế vĩ mô chỉ được lưu tâm sau khi đã hiện hữu một thời gian tương đối dài.

Bên cạnh đó, Việt Nam vẫn còn thiếu kiểm soát tài chính một cách thận trọng và thực tế đã quá lạc quan trước các dòng vốn đổ vào, trong khi thiếu nỗ lực nâng cao khả năng hấp thụ của nền kinh tế. Việc đánh giá hiệu lực của chính sách kiểm soát lạm phát trong giai đoạn này chỉ mang tính định tính và khó chính xác do các biện pháp chỉ được thực hiện trong vài tháng, có độ trễ. Trong khi đó, Chính phủ đã phải chuyển sang các chính sách kích thích từ cuối năm 2008 nhằm ứng phó với suy giảm kinh tế sau khi cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu bùng nổ. Do vậy, áp lực lạm phát tiếp tục dồn tụ và trên thực tế đã bùng phát trở lại vào cuối năm 2010.

* Bao gồm tăng ngân sách cho các dự án đầu tư đặc biệt quan trọng, được thực hiện từ chi ngân sách từ năm 2008, đầu tư từ ngân sách nhà nước...

Suy giảm kinh tế và thực thi gói kích thích cuối năm 2008 - 2009

Trước tác động của khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu đối với tăng trưởng kinh tế trong nước, từ cuối năm 2008, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết 30/2008/NQ-CP tập trung vào những giải pháp cấp bách nhằm ngăn chặn suy giảm kinh tế. Việt Nam đã thực hiện gói kích thích tài khóa với tổng giá trị 145.600 tỷ đồng (tương đương 8 tỷ USD, hoặc 8,7% GDP).

Đồng thời, Nghị quyết 30/2008/NQ-CP cũng đề ra nhiều biện pháp tiền tệ như nới lỏng tín dụng, hỗ trợ lãi suất cho các doanh nghiệp và hộ gia đình. Đáng lưu ý nhất là việc giảm lãi suất và trợ cấp lãi suất (4 điểm phần trăm) cho các khoản vay, góp phần đẩy tăng trưởng tín dụng năm 2009 đạt tới 37,7%, cao hơn nhiều so với mục tiêu đề ra (30%). Chính sách tỷ giá cũng được điều hành linh hoạt hơn, với việc điều chỉnh tăng biên độ giao dịch tỷ giá từ 2% lên 3% vào tháng 11/2008 và lên 5% vào tháng 3/2009.

Ngoài ra, một loạt biện pháp khai thông thị trường cũng được triển khai, trong đó có: (i) tháo gỡ vướng mắc các hoạt động đầu tư vào Việt Nam; (ii) đẩy nhanh tiến độ giải ngân nguồn vốn từ ngân sách, trái phiếu chính phủ, ODA, FDI; (iii) cải thiện hệ thống phân phối, chú trọng vào các mặt hàng thiết yếu: lương thực, thực phẩm, thuốc chữa bệnh, xăng, dầu, phân bón, xi măng, sắt thép…; (iv) cải cách thủ tục xuất nhập khẩu, thủ tục thông quan, hoàn thuế. Cùng với đó, một số giải pháp bảo trợ xã hội cũng được điều chỉnh, ban hành.

Cần cải thiện hơn sự phối hợp giữa 
Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước

Những phản ứng chính sách đối với bất ổn kinh tế vĩ mô từ năm 2011

Những giải pháp kiểm soát lạm phát trong giai đoạn cuối 2007 - 2008 và kích thích kinh tế giai đoạn 2009 - 2010 chưa đi kèm với việc cải thiện đáng kể ổn định  kinh tế vĩ mô. Trên thực tế, từ cuối năm 2010 đến đầu năm 2011, tình hình kinh tế vĩ mô xấu đi nhanh chóng. Lạm phát tăng nhanh, thâm hụt thương mại lớn, hệ thống tài chính đứng trước nguy cơ bất ổn cao.

Trong bối cảnh đó, Chính phủ đã quyết định thực hiện các biện pháp mạnh mẽ và toàn diện nhằm ổn định kinh tế vĩ mô. Nghị quyết số 11/NQ-CP được Chính phủ ban hành ngày 24/2/2011, tập trung vào sáu nhóm giải pháp khác nhau nhằm kiềm chế lạm phát và ổn định kinh tế vĩ mô, bao gồm: (1) Thực thi chính sách tiền tệ chặt chẽ, thận trọng (giảm chỉ tiêu tăng trưởng tín dụng xuống dưới 20%); (2) Thực hiện chính sách tài khóa thắt chặt, cắt giảm đầu tư công, giảm bội chi ngân sách nhà nước (thâm hụt ngân sách nhỏ hơn 5% GDP); (3) Thúc đẩy sản xuất - kinh doanh, khuyến khích xuất khẩu, kiềm chế nhập siêu; (4) Điều chỉnh giá điện, xăng dầu gắn với hỗ trợ hộ nghèo; (5) Tăng cường bảo đảm an sinh xã hội; (6) Đẩy mạnh công tác thông tin, tuyên truyền.

Các biện pháp chính sách tiền tệ cũng được thực hiện nhằm giảm tình trạng đô la hóa và vàng hóa (sau khi NHNN điều chỉnh tỷ giá chính thức 9,3% ngày 11/2/2011, mức cao nhất kể từ giữa những năm 1990). NHNN tích cực thanh tra, kiểm tra và mạnh tay xử lý các giao dịch không hợp pháp trên thị trường tự do. Cơ bản hơn, NHNN đã ban hành một số chính sách như hạn chế đối tượng được phép vay ngoại tệ, quy định trần lãi suất huy động đối với ngoại tệ, tăng tỷ lệ dự trữ bắt buộc đối với tiền gửi ngoại tệ, quy định các tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước phải bán lại ngoại tệ cho các tổ chức tín dụng... Qua đó, khơi thông dòng vốn USD vào ngân hàng, hạn chế các hoạt động vay USD có thể gây áp lực thanh khoản đối với ngân hàng. Thông điệp về chính sách tiền tệ và chính sách tỷ giá cũng được lưu tâm hơn, song song với việc thực hiện nghiêm túc thông điệp nhằm củng cố niềm tin của thị trường.

Điểm nhấn ở đây là Chính phủ đã thể hiện ưu tiên chính sách cao nhất dành cho lành mạnh hóa môi trường kinh tế vĩ mô và sẵn sàng chấp nhận mức tăng trưởng thấp hơn. Đây là điểm khác biệt so với năm 2010 và cả những năm trước đó, khi mà sự lúng túng trong việc lựa chọn ưu tiên giữa tăng trưởng kinh tế và lạm phát khiến các giải pháp chính sách chưa được xử lý triệt để.

Các chính sách kinh tế vĩ mô cần được phối hợp một cách bài bản

Những bài học chính sách vĩ mô

Thực tiễn chính sách và diễn biến kinh tế vĩ mô từ khi Việt Nam gia nhập WTO đã để lại nhiều bài học đáng lưu tâm và còn nguyên tính thời sự.

Thứ nhất, hội nhập kinh tế quốc tế là không thể thiếu trong quá trình cải cách, nhưng chỉ là một điều kiện cần cho duy trì tăng trưởng và phát triển. Cải cách trong nước, bao gồm duy trì ổn định kinh tế vĩ mô (và cải cách cơ cấu) là chìa khóa để tối đa hóa lợi ích từ hội nhập và giảm thiểu các ảnh hưởng tiêu cực có thể có của các cú sốc bên ngoài.

Thứ hai, Chính phủ cần một thông điệp kiên quyết và rõ ràng về ổn định kinh tế vĩ mô. Chính sách ưu tiên tăng trưởng và ít quan tâm ổn định kinh tế vĩ mô dễ dẫn tới sự thiếu nhất quán về chính sách và cuối cùng, nền kinh tế sẽ phải hứng chịu phí tổn cao để điều chỉnh. Mặt khác, sự thiếu nhất quán về chính sách sẽ khuyến khích các hành vi đầu cơ và bóp méo sự phân bổ nguồn lực.

Thứ ba, các chính sách kinh tế vĩ mô cần được phối hợp một cách bài bản. Trước hết, ưu tiên chính sách cần được xác lập và thể hiện tường minh qua mục tiêu cuối cùng (như tăng trưởng, lạm phát), tùy thuộc vào bối cảnh và mức độ chấp nhận giữa các mục tiêu có thể được lựa chọn. Theo đó, cần cải thiện sự phối hợp giữa Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước trên một số phương diện như dòng lưu chuyển ngân sách, phát hành trái phiếu, đầu tư của doanh nghiệp nhà nước, các quyết định chính sách và độ trễ bên trong và bên ngoài. Đồng thời, một yêu cầu hết sức quan trọng là phải nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của các cơ quan chính phủ có liên quan.

Thứ tư, lựa chọn thích hợp giữa cơ chế tỷ giá và tính linh hoạt của chính sách tiền tệ. Việc định giá thấp tỷ giá VND/USD thiếu gắn kết với thông điệp và các chính sách khác về ổn định vĩ mô đã góp phần làm tăng lạm phát và kết quả là không những không giúp tăng xuất khẩu, mà còn dẫn đến nhập khẩu lạm phát. Điều quan trọng đối với chính sách tỷ giá là vừa đảm bảo khả năng cạnh tranh của xuất khẩu, đồng thời tạo không gian để điều hành linh hoạt hơn chính sách tiền tệ.

Thứ năm, cần tăng cường hiệu lực giám sát hệ thống giám sát tài chính thông qua việc nâng cao năng lực cảnh báo căng thẳng/rủi ro tài chính cũng như việc đánh giá đầy đủ tác động của các quy định/điều tiết tài chính tới hiệu quả chính sách tiền tệ. Cần hạn chế sử dụng các biện pháp hành chính. Các biện pháp hành chính có thể tạo ra tác động mong muốn trong một thời gian tương đối ngắn (trong thời gian khủng hoảng), song thiếu bền vững. Trong khi đó, hạn chế sử dụng can thiệp hành chính sẽ giúp cải thiện độ tin cậy của chính sách, qua đó giúp tương tác nhà nước - thị trường hiệu quả hơn trong dài hạn.

Cuối cùng, cần tiếp tục có những hỗ trợ một cách đúng đắn cho các nhóm gặp khó khăn. Trợ cấp chung cho hàng hóa, dịch vụ có thể không bền vững, thiếu hiệu quả và mang lại lợi ích nhiều hơn cho người giàu. Hỗ trợ thu nhập trực tiếp đối với nhóm xã hội dễ bị tổn thương là cách thiết thực và ít méo mó hơn. Với mỗi khoảng không gian chính sách vĩ mô xác định, thay đổi thành tố của chúng có thể có tác động đáng kể đến việc làm và thu nhập. Đây chính là ý tưởng mới của “chính sách kinh tế vĩ mô có tính bao trùm”. Cái khó ở đây là làm sao hài hòa được sự vận động của thị trường với các ưu đãi và có thể cả các định hướng mang tính hành chính (ở mức độ tối thiểu). Với đặc thù của Việt Nam, cần lưu tâm đến khu vực nông nghiệp và phi chính thức, bởi các khu vực này có thể đóng vai trò quan trọng trong bảo trợ xã hội, nhất là vào những thời điểm khó khăn.