Sửa Luật Đất đai: Nên khuyến khích nhà đầu tư thoả thuận với người sử dụng đất khi làm dự án

Luật Đất đai 2013 đang được lấy ý kiến góp ý để sửa đổi (Ảnh minh hoạ)

Người nông dân có khi phải vác cuốc qua sân golf mới tới được ruộng

Tại Hội thảo góp ý dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) với chủ đề "Những định hướng chính sách lớn về đảm bảo quyền của người sử dụng đất" do Hội Luật gia Việt Nam tổ chức sáng 30/9, PGS.TS Doãn Hồng Nhung, Trường Đại học Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội đã đóng góp ý kiến về vấn đề chuyển đổi mục đích sử dụng đất trong các quy định của Dự thảo.

Bà Nhung cho biết, vấn đề chuyển mục đích sử dụng đất hầu như là chuyển mục đích từ đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp. Đây là vấn đề pháp lý mục đích sử dụng đất, là quá trình lành mạnh cần có sự khuyến khích đi kèm với cơ chế quản lý.

Trước hết cần xác định nguyên tắc, đất chuyển mục đích sử dụng phải là đất đã có mục đích sử dụng nhưng được thay đổi sang mục đích sử dụng khác, không bao gồm các trường hợp chuyển từ đất chưa có mục đích sử dụng sang đất có mục đích sử dụng. Bởi vì về thuật ngữ, chuyển từ đất chưa xác định mục đích sử dụng sang đất có mục đích sử dụng cụ thể thì không phải là chuyển đổi mục đích sử dụng mà là chuyển đổi đất.

“Tôi cho rằng, chúng ta không được đánh đồng hai khái niệm này. Nếu chuyển đổi đất, điều đầu tiên phải dựa vào quy hoạch, dựa vào chiến lược phát triển kinh tế xã hội của vùng miền ở khu vực đó, khác với chuyển mục đích sử dụng đất đa phần từ đất nông nghiệp, lâm nghiệp sang đất đô thị, đất ở...", bà Nhung nói.

Theo vị chuyên gia pháp lý, khi Nhà nước thu hồi đất là thu hồi quyền tài sản của người sử dụng, nên cần quan tâm hơn nữa quyền của người sử dụng đất như quyền được bồi thường, hỗ trợ tái định cư. Bởi trong nội dung của Luật Đất đai quy định rõ, nơi ở mới phải tốt hơn hoặc bằng nơi ở cũ. Trong quy trình thu hồi phải đưa nội dung là kiểm soát điều kiện của người dân tốt hơn hoặc bằng nơi ở cũ thì mới triển khai hoạt động thu hồi.

Về thẩm quyền giao đất, cho thuê đất và cho phép chuyển mục đích, Điều 59 của Luật quy định phải có thẩm quyền của UBND cấp tỉnh quyết định giao đất, cho thuê, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất.

PGS.TS Doãn Hồng Nhung đề nghị sửa đổi Luật đất đai cần cân nhắc, rà soát kỹ nội dung mục đích sử dụng đất.

Theo bà Nhung, quy định này sẽ gây khó khăn cho những người sử dụng đất, bởi trên thực tế, ở rất nhiều vùng nông thôn có rất nhiều hộ gia đình được giao đất trồng lúa nằm trong khuôn viên đất thổ cư, với diện tích rất nhỏ chỉ khoảng vài trăm mét vuông. Trải qua bao nhiêu năm, khu dân cư phát triển vây kín xung quanh nền đất này, vì thế không còn phù hợp để trồng lúa, người sử dụng đất mong muốn chuyển mục đích sử dụng đất thì Nhà nước cũng nên xem xét tạo cơ hội, cho phép được chuyển.

Ngoài ra, bà Nhung cũng phản ánh, trong thực tiễn chuyển đổi mục đích sử dụng đất đã phát sinh vấn đề là người nông dân có khi phải vác cuốc đi qua sân golf rồi mới vào được ruộng lúa của mình.

"Quy mô thu hồi đất của chúng ta rất lớn nhưng nên lựa chọn khu vực để dành các diện tích để phù hợp. Nếu đất “bờ xôi ruộng mật” có năng suất lúa tốt thì chúng ta không nên cho phép chuyển đổi mục đích để lấy diện tích làm sân golf, vì ảnh hưởng đến đời sống của người dân và vấn đề an ninh lương thực”, bà Nhung nêu quan điểm.

Sau khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất đã xảy ra hiện tượng người dân phải vác cuốc đi qua sân golf rồi mới vào được ruộng lúa của mình.

PGS.TS Doãn Hồng Nhung, Trường Đại học Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội

Thêm nữa, bà Nhung cho biết, Điều 52 Dự thảo luật về các trường hợp chuyển đổi quyền sử dụng đất ở có quy định các căn cứ để giao cho thuê, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; nhưng trong quá trình triển khai lại gặp rất nhiều khó khăn từ thực tiễn.

Người dân vô cùng vất vả trước các quy định trong đánh giá nội dung chuyển mục đích sử dụng đất. Ở khoản 1 điểm C, chương V chuyển các loại đất khác sang chăn nuôi tập trung, cần làm rõ thuật ngữ này, chuyển mục đích thế nào, ai là người quản lý…

“Đây là điều chúng tôi mong mỏi khi sửa đổi Luật đất đai lần này, phải quy định rất rõ tiêu chí nào để được chuyển mục đích sử dụng đất”, bà Nhung nhấn mạnh.

Ngoài ra, về quyền và nghĩa vụ của cộng đồng dân cư (Điều 207), bà Nhung cho rằng, chưa mô tả toàn diện, chưa tăng tính khả thi và ứng dụng trong thực tiễn ở địa phương. Điều 214 và 216, 218 cần rà soát và gia cố cho đúng những quy định hiện hành đã được thể chế hóa trong Nghị định số 148…

Kiểm soát quyền lực Nhà nước trong cơ chế thu hồi đất

Theo PGS.TS Doãn Hồng Nhung, cần chú ý vấn đề xử lý đối với các hành vi vi phạm pháp luật về đất đai khi thi hành công vụ. Những người thực thi nhiệm vụ ra quyết định chuyển đổi mục đích sử dụng đất thì phải có trách nhiệm đối với hậu quả của việc chuyển mục đích sử dụng đất trái pháp luật.

Đơn cử, một quyết định giao, cho thuê, chuyển mục đích sử dụng đất, có thể có những trục lợi từ chính sách để có lợi ích, địa tô chênh lệch.

“Chúng ta thu hồi đất của người dân bằng khung giá của Nhà nước, nhưng chỉ cần một quyết định giao đất cho doanh nghiệp… thì doanh nghiệp có quyền bán quyền sử dụng đất trên diện tích đất đó bằng một khoản giá thị trường, đây là vấn đề vô cùng quan trọng, bởi tài sản đó là tài sản của người dân, người dân được quyền giám sát khi ra quyết định thu hồi, quan trọng nhất là phải kiểm soát từ quy hoạch”, bà Nhung nhấn mạnh.

Nên khuyến khích nhà đầu tư thoả thuận với người sử dụng đất khi làm dự án

Đây là quan điểm của GS.TS Lê Minh Tâm, nguyên Phó chủ tịch Hội Luật gia Việt Nam, nguyên Hiệu trưởng Đại học Luật, phát biểu tại buổi hội thảo nói trên.

Theo ông Tâm, đất đai là một lĩnh vực hết sức quan trọng, nhưng cũng hết sức phức tạp và nhạy cảm. Luật Đất đai có liên quan rất chặt chẽ và mật thiết với nhiều luật khác trong hệ thống thể chế kinh tế thị trường như: Bộ luật dân sự, Luật Quy hoạch, Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Nhà ở, Luật kinh doanh bất động sản…

Chúng ta thu hồi đất của người dân bằng khung giá của Nhà nước, nhưng chỉ cần một quyết định giao đất cho doanh nghiệp… thì doanh nghiệp có quyền bán quyền sử dụng đất trên diện tích đất đó bằng một khoản giá thị trường...

PGS.TS Doãn Hồng Nhung

Vì vậy, việc xây dựng và hoàn thiện Luật Đất đai cần đặt trong tổng thể các mối quan hệ đa chiều tương tác của các luật có liên quan để đảm bảo thống nhất, không trùng lặp, chồng chéo, mâu thuẫn, đặc biệt không hạn chế, cản trở các hoạt động thuộc các lĩnh vực có liên quan, nhất là lĩnh vực đầu tư, kinh doanh, phù hợp với định hướng phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa mà Đảng ta xác định.

Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi lần này có phạm vi rất rộng, nhiều lĩnh vực và có nhiều bước phát triển, đổi mới. Dự thảo Luật đã quy định một cách toàn diện, đầy đủ và phù hợp các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, đã kịp thời thể chế hoá quan điểm Nghị quyết số 18, đặc biệt là đã bổ sung một số quy định mới về quyền của người sử dụng đất. Đây được xem là thành công của dự thảo lần này.

Tuy nhiên, vị luật gia nêu vấn đề, trong dự thảo Luật vẫn còn có một số quy định cần thiết phải được rà soát và chỉnh lý cho phù hợp. Ví dụ: Điều 6 của dự thảo Luật quy định về "Người sử dụng đất" chưa có quy định về đối tượng là người nước ngoài, trong khi Luật Nhà ở 2014 và Luật Kinh doanh bất động sản 2014 có quy định cho phép cá nhân nước ngoài được sở hữu nhà ở tại Việt Nam; được mua, thuê mua nhà ở theo quy định của pháp luật về nhà ở của Việt Nam… Đề nghị ban soạn thảo rà soát, đảm bảo tính thống nhất.

GS.TS Lê Minh Tâm trình bày tham luận tại Hội thảo

Tại quy định của Điều 4 dự thảo Luật (để bảo đảm tính thống nhất với nguyên tắc áp dụng pháp luật được quy định tại Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật) ghi: “Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau”.

Về vấn đề này, theo ông Tâm, Luật Đất đai hay luật khác đều do Quốc hội ban hành, do đó đề nghị tính toán lại phương án này để phù hợp với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Về vấn đề Nhà nước thu hồi đất, ông Tâm cơ bản nhất trí với quy định của Điều 69 về những trường hợp Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh. Tuy nhiên, ông lưu ý, cần có quy định rõ hơn về quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền để làm căn cứ cho việc thu hồi và bảo đảm tính cụ thể, minh bạch của pháp luật và tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện và kiểm tra giám sát của nhân dân. Nên có quy định rõ hơn về vấn đề chủ thể và thẩm quyền trong việc thu hồi đất..

Theo ông Tâm, đối với những trường Nhà nước thu hồi đất được quy định tại Điều 70, đây cũng là những trường hợp cần thiết được quy định cụ thể trong Luật. Tuy nhiên, cần có sự phân biệt từng trường hợp cụ thể để có những quy định phù hợp. Trong đó, cần chú trọng nhiều tới những trường hợp Nhà nước thu hồi đất để xây dựng dự án đô thị, nhà ở thương mại.

"Thực tiễn đã cho thấy, đây là những trường hợp tương đối nhạy cảm, dễ bị lợi dụng, dễ gây ra sự bức xúc, bất bình, phản đối, khiếu kiện của người dân và cộng đồng dân cư có lợi ích liên quan", vị diễn giả nhấn mạnh.

Vì vậy, đối với những trường hợp này cần phải có sự đánh giá, cân nhắc thận trọng, bảo đảm hài hoà về lợi ích giữa người sử dụng đất, nhà đầu tư và người quản lý, trên cơ sở bảo đảm đoàn kết và đồng thuận.

Cần chú trọng nhiều tới tính dân sự của vấn đề và nên quy định theo hướng khuyến khích nhà đầu tư thoả thuận với người sử dụng đất trong việc nhận chuyển nhượng, chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án đô thị, nhà ở thương mại.

PGS.TS Lê Minh Tâm

“Trong dự thảo nói nhiều đến quản lý nhưng cần quan tâm đến cả 3 vấn đề vì tính quan trọng của mỗi vấn đề là ngang nhau. Cần chú trọng nhiều tới tính dân sự của vấn đề và nên quy định theo hướng khuyến khích nhà đầu tư thoả thuận với người sử dụng đất trong việc nhận chuyển nhượng, chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án đô thị, nhà ở thương mại. Hạn chế tối đa việc thu hồi đất cho các mục đích trên bằng phương pháp hành chính", ông Tâm nêu ý kiến .

Ngoài ra, về hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân, theo quy định như khoản 1 Điều 149 Dự thảo Luật thì hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân không quá 15 lần hạn mức giao đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân đối với mỗi loại đất.

Trong khi đó, tại khoản 2 Điều 164 Dự thảo quy định về các phương thức tích tụ đất nông nghiệp quy định: a) Nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp; b) Nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất nông nghiệp.

Quy định này hoàn toàn không liên kết tới hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp quy định tại khoản 1 Điều 149 dự thảo Luật. Điều này có thể dẫn đến cách hiểu là hoạt động tích tụ đất đai là không giới hạn về hạn mức nhận chuyển nhượng, nhận góp vốn đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân.

Toàn cảnh Hội thảo.

Vì vậy, GS. Lê Minh Tâm đề nghị xem xét lại quy định tại hai điều luật này để ghi nhận thống nhất trong dự thảo Luật. Trường hợp Điều 149 không ghi cụ thể hạn mức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong Luật thì có thể giữ nguyên khoản 2 của Điều 164; trường hợp giữ nguyên khoản 1 Điều 149 thì cần chỉnh lý khoản 2 Điều 164, có sự liên kết tới Điều 149.

Ông nói: "Quan điểm của tôi đề nghị không ghi cụ thể hạn mức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong Luật Đất đai mà giao cho địa phương quy định cụ thể cho phù hợp với điều kiện của từng địa phương, tạo điều kiện cần thiết thì người sử dụng đất có thể tích tụ đất cho các nhiệm vụ cụ thể".