Sửa đổi Luật Đất đai - những góc nhìn mới

Thực tiễn thúc bách

Trao đổi với phóng viên Báo Đầu tư Bất động sản, PGS.TS. Nguyễn Quang Tuyến, Phó chủ nhiệm Khoa Pháp luật kinh tế, Đại học Luật Hà Nội cho rằng, Luật Đất đai 2013 được Quốc hội thông qua tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XII đánh dấu những đổi mới về chính sách đất đai, nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, đồng thời khắc phục, giải quyết nhiều tồn tại, hạn chế phát sinh trong quá trình thi hành Luật Đất đai năm 2003.

Tuy nhiên, ghi nhận thực tế trong gần 5 năm qua, Luật Đất đai năm 2013 tồn tại nhiều hạn chế, bất cập. Trong đó, vấn đề được nhắc tới nhiều nhất là việc Luật Đất đai và các văn bản pháp luật khác có liên quan tồn tại nhiều mâu thuẫn, chồng chéo, không đồng bộ và thống nhất. Hệ quả dẫn tới không rõ trách nhiệm quản lý, gây khó khăn trong việc tổ chức thực hiện.

“Trong bối cảnh hiện tại, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã bộc lộ nhiều bất cập, gây khó khăn cho các địa phương trong quá trình tổ chức thi hành, nhất là cơ chế phân cấp ngân sách, nạn tham nhũng, đầu cơ đất đai, chuyển đổi mục đích sử dụng đất, thu hồi giải phóng mặt bằng...”, ông Tuyến nhận định.

Báo cáo Tổng kết thi hành Luật Đất đai 2013 và định hướng sửa đổi Luật Đất đai của Bộ Tài nguyên - Môi trường công bố gần đây cho biết, trong quá trình thi hành Luật Đất đai, các địa phương trên cả nước đã thực hiện thu hồi hơn 165.340 ha đất để thực hiện các công trình, dự án vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế vì lợi ích quốc gia, công cộng. Bên cạnh đó, thu hồi đất đối với hơn 600 trường hợp vi phạm pháp luật đất đai, chấm dứt theo quy định của pháp luật, tự nguyện trả lại đất với tổng diện tích hơn 11.000 ha.

Tuy nhiên, quá trình thu hồi đất bộc lộ nhiều hạn chế, khó khăn, bất cập. Trong đó, việc đáng chú ý nhất là một số địa phương do hiểu và áp dụng không thống nhất các quy định của pháp luật về thu hồi đất nên lúng túng trong việc giải quyết các yêu cầu của công dân. Thậm chí, nhiều địa phương, tổ chức ban hành các quyết định hành chính thiếu cơ sở pháp lý dẫn đến tình trạng tranh chấp, khiếu nại, tố cáo, kiến nghị về đất đai do thu hồi đất liên tục tăng và diễn biến phức tạp.

Cũng cần nói thêm, bên cạnh trình độ nhận thức của cán bộ tại một số địa phương, theo ông Nguyễn Thế Điệp, Phó chủ tịch Câu lạc bộ Bất động sản Hà Nội, Luật Đất đai 2013 có những "khoảng trống" pháp lý trong công tác giải phóng mặt bằng. Cụ thể, quy định về đền bù giải phóng mặt bằng được tập trung trong Điều 62 và Điều 73 của Luật Đất đai 2013.

Quyền tiếp cận đất đai là vấn đề được các nhà đầu tư nước ngoài rất quan tâm 

Ở Điều 73, dự án phát triển kinh tế mà chủ đầu tư khi giải phóng mặt bằng tự thỏa thuận với người dân có giá đất đền bù dựa trên cơ sở giá thị trường. Còn Điều 62 quy định về các dự án Quốc gia, công cộng, dự án triển khai bằng vốn ODA và dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, việc đền bù, giải phóng mặt bằng giá đất được tính theo khung giá của Nhà nước quy định.

Tuy nhiên, ông Điệp cho rằng, nguy cơ “nhóm lợi ích” có thể hình thành trong công tác giải phóng mặt bằng bắt đầu từ khái niệm “dự án phát triển kinh tế - xã hội phục vụ lợi ích quốc gia” trong Điều 62, Luật Đất đai 2013. Khái niệm “phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng” khiến phạm vi các dự án được Nhà nước thu hồi đất là quá rộng. Trong đó, các dự án được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận cũng bao hàm quá rộng, có cả các dự án khu đô thị mới, dự án khu dân cư nông thôn, dự án chế biến nông, lâm, thủy sản…

Thực tế, các chuyên gia cho rằng, dự án phát triển kinh tế - xã hội nào cũng có thể lấy căn cứ vì lợi ích quốc gia. Việc phân định giữa dự án phát triển kinh tế và dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia trở nên mơ hồ. “Khoảng trống” trong luật khiến nhiều doanh nghiệp khi thực hiện dự án ở địa phương đều đi theo hướng gắn dự án với tính chất “phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia”. Như vậy, việc đền bù giải phóng mặt bằng sẽ do Nhà nước thu hồi, giá đất đền bù theo khung giá Nhà nước quy định, không phải thỏa thuận với người dân và thấp hơn nhiều giá thị trường.

Cũng là một vấn đề nóng trong thời gian gần đây, hình thức đầu tư BT gây nhiều tranh cãi cũng xuất phát từ "khoảng trống pháp lý" của Luật Đất đai. Về nguyên tắc, sau khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt kết quả trúng thầu, nhà đầu tư thực hiện các thủ tục để được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất thực hiện dự án.

Tuy nhiên, Luật Đất đai 2013 lại không quy định về trình tự, thủ tục trong các trường hợp này, dẫn đến nhiều tỉnh, thành phố bị vướng mắc, ách tắc trong triển khai các dự án BT. Ngay chính tại các cơ quan liên quan thuộc Bộ Tài nguyên - Môi trường cũng đang có cách hiểu và chỉ đạo khác nhau về nội dung này.

Chẳng hạn, theo tinh thần Công văn số 1264/TCQLĐĐ ngày 18/7/2018 của Tổng cục Quản lý đất đai, Bộ Tài nguyên - Môi trường hướng dẫn UBND tỉnh Hải Dương, thì nhà đầu tư sau khi đã trúng thầu thực hiện dự án lại phải thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất để thực hiện dự án. Tuy nhiên, trước đó vài tháng, trong Công văn số 2212/TCQLĐĐ ngày 5/12/2017 của chính đơn vị này hướng dẫn UBND tỉnh Thanh Hóa, thì cơ quan nhà nước được quyền căn cứ các quy định tương tự của Luật Đất đai để thực hiện các thủ tục giao đất cho nhà đầu tư sau khi trúng thầu.

Cần đặt trong bối cảnh mới

Trên thực tế, vấn đề thu hồi đất hay triển khai các dự án BT mới chỉ là số ít trong số 38 nhóm vấn đề liên quan đến Luật Đất đai 2013 được nhiều chuyên gia kiến nghị cần phải sửa đổi đề phù hợp hơn với tình hình thực tiễn.

Trong khi đó, để cải thiện môi trường kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia, đặc biệt trong bối cảnh hội nhập sâu rộng, vấn đề mở rộng cửa tiếp cận đất đai dành cho các nhà đầu tư nước ngoài là vô cùng quan trọng.

Theo TS. Trần Quang Huy, Phó hiệu trưởng Trường đại học Luật Hà Nội, Luật Đất đai là một sắc luật điển hình nhất về yêu cầu sửa đổi thường xuyên. Nhiều điều thấy phải sửa nhưng rồi không dễ thống nhất khi bàn thảo nên để lại. Từng bước ngắn đổi mới đã tạo nên một khung cảnh pháp lý rất phức tạp.

Cụm từ “phát triển kinh tế-xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng” trong Điều 62, Luật Đất đai 2013 có thể áp dụng vào bất kỳ dự án nào. Do đó, dự án phát triển kinh tế cần được tách biệt rõ ràng với những dự án công cộng vì lợi ích quốc gia, điểm này cần được sửa đổi trong Luật Đất đai mới

- Luật sư Trương Anh Tuấn, Trưởng Ban Pháp chế của Hiệp hội Bất động sản Việt Nam

Từ Luật Đất đai đầu tiên năm 1987 tới năm 2013 có 4 lần ban hành luật mới và 2 lần sửa đổi, bổ sung, chỉ có Luật 2003 đứng được 10 năm. Đồng thời, ngay sau năm 2003, trung bình khoảng 1,5 năm lại phải sửa nghị định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư một lần.

Luật Đất đai 2013 đã tạo ra nhiều thay đổi căn bản so với các sắc luật đất đai trước đây. Tuy nhiên, các chuyên gia cho rằng, về bản chất, mục tiêu được đặt ra trong Luật Đất đai 2013 là tăng cường quản lý nhà nước về đất chứ không phải nâng cao hiệu suất và hiệu quả sử dụng đất, nên còn thiếu những quy định, chế tài cụ thể hướng đến sử dụng nguồn lực đất đai một cách hiệu quả.

Đưa ra một dẫn chứng về câu chuyện hạn mức sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất nông nghiệp…, ông Trần Quang Huy cho biết, nếu các quy định của luật luôn đưa các chỉ tiêu cụ thể vào thì sau một thời gian (10 năm, 20 năm…) tất yếu lại phải sửa vì bị lạc hậu.

“Chúng ta chỉ cần quy định là đất có thời hạn sử dụng, hay không có thời hạn. Trong đó, thời hạn có thể giao cho Quốc hội quy định bằng một nghị quyết nào đó, hoặc giao Chính phủ quy định”, ông Huy nói.

Luật sư Trương Thanh Đức, Trọng tài viên VIAC, Chủ tịch Công ty BASICO cho rằng, hiện nay, 70% tranh chấp dân sự có liên quan đến đất đai và trong số này khoảng 90% có nguyên nhân từ việc chưa xác định đúng bản chất đất đai là một loại tài sản. Chính vì vậy, nếu muốn sửa đổi Luật Đất đai cho phù hợp, cần xử lý đúng bản chất tài sản của đất đai. Để xử lý một cách rốt ráo, cần tiến hành soạn thảo lại Luật Đất đai, chứ không nên sửa chữa.

“Dưới góc độ doanh nghiệp, Nhà nước không nên quản lý mục đích sử dụng đất. Doanh nghiệp có trách nhiệm với việc kinh doanh có lãi trên mảnh đất mình được giao sử dụng. Nhà nước chỉ nên quy định trong Luật Quy hoạch để quản lý chỗ nào được xây, chỗ nào không được xây”, ông Đức nêu quan điểm.

Tư duy quản lý đất đai sẽ chuyển trọng tâm từ nặng về quản lý hành chính sang cơ chế thị trường có sự điều tiết của Nhà nước

Để tạo động lực mới cho phát triển, Dự thảo sửa đổi Luật Đất đai lần này sẽ xem xét đồng bộ nhiều vấn đề lớn nhằm giải quyết 3 mục tiêu cơ bản là quản lý chặt chẽ tài nguyên đất; nâng cao hiệu quả sử dụng, phát huy nguồn lực tài chính từ đất đai cho phát triển; giải quyết hiệu quả vấn đề khiếu kiện trong lĩnh vực đất đai.

Cụ thể, bổ sung các chế định làm rõ hơn nội hàm về quyền đại diện chủ sở hữu của Nhà nước đối với đất đai và trách nhiệm của Nhà nước trong quản lý, sử dụng đất công, đất giao cho cộng đồng và doanh nghiệp nhà nước.

 Ông Trần Hồng Hà, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên - Môi trường

Hoàn thiện công cụ quy hoạch để phân bổ hợp lý tài nguyên, nguồn lực đất đai phù hợp với tiềm năng, thế mạnh, tạo không gian liên kết kinh tế, tương hỗ, hỗ trợ thúc đẩy phát triển giữa các địa phương, vùng lãnh thổ. Công khai, minh bạch, bình đẳng trong tiếp cận đất đai của các thành phần kinh tế, bảo đảm đất đai được giao cho các chủ thể có năng lực để sử dụng hiệu quả; giải quyết hợp lý vấn đề việc làm, nhà ở cho các đối tượng chính sách xã hội.

Đổi mới toàn diện chính sách về kinh tế, tài chính đất đai theo các nguyên tắc thị trường, bảo đảm minh bạch; áp dụng phổ biến việc xác định giá đất thông qua tổ chức định giá chuyên nghiệp và được thẩm định độc lập; cải cách thủ tục hành chính, tạo thuận lợi cho việc thực hiện các quyền của người sử dụng đất để quan hệ đất đai vận hành theo các nguyên tắc, quy luật của thị trường, hạn chế tham nhũng, lãng phí trong quản lý đất đai.

Tiếp tục hoàn thiện quy định, cơ chế huy động nguồn lực tài chính từ đất đai, điều tiết giá trị tăng thêm từ đất do đầu tư hạ tầng mang lại, cũng như điều kiện, chế tài để bảo đảm thực hiện. Hoàn thiện cơ chế khuyến khích tích tụ, tập trung ruộng đất để phát triển nông nghiệp hàng hóa quy mô lớn, công nghệ cao, gắn với bảo đảm việc làm và thu nhập bền vững của nông dân.

Hoàn thiện các quy định khắc phục tình trạng khiếu kiện trong lĩnh vực đất đai bao gồm: Đổi mới trong công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư bảo đảm hài hòa lợi ích các bên và sinh kế bền vững cho người có đất bị thu hồi; cơ chế, thẩm quyền giải quyết khiếu kiện; thể chế rõ hơn vai trò giám sát của nhân dân…

Với những định hướng nêu trên, chúng ta sẽ hoàn thiện 3 công cụ để quản lý tài nguyên đất đai là hành chính, quy hoạch và tài chính. Tư duy quản lý đất đai sẽ chuyển trọng tâm từ nặng về quản lý hành chính sang cơ chế thị trường có sự điều tiết của Nhà nước.

Giá đất quy định trong Bảng giá đất của các địa phương chỉ tương đương khoảng 30 - 50% giá thị trường

Để thực hiện việc tạo dựng các chính sách điều chỉnh nhằm mục tiêu tăng giá trị đất đai, cần phải có một hệ thống giám sát và đánh giá sử dụng đất gắn với các chỉ số về hiệu quả, hiệu suất và tác động của việc sử dụng đất lên nền kinh tế - xã hội. Trước hết, sửa đổi Luật Đất đai cần quy định rõ các loại thuế liên quan đến đất đai được tính theo giá đất do UBND cấp tỉnh ban hành, không căn cứ vào giá đất ghi trên các hợp đồng giao dịch và giao cho Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện.

Ông Lê Hoàng Châu, Chủ tịch Hiệp hội Bất động sản TP.HCM 

Về khung giá đất và bảng giá đất, phải xác định phù hợp với giá trị thị trường, còn khi cần thiết thì giảm tỷ suất tính nghĩa vụ tài chính cho phù hợp đời sống thực tế của người dân. Hơn nữa, Việt Nam có thể học tập kinh nghiệm nước ngoài về xây dựng hệ thống các thửa đất có giá chuẩn để có giải pháp phù hợp cho định giá hàng loạt trong xây dựng khung giá đất và bảng giá đất; bổ sung quy định về khung giá đất và bảng giá thuê đất vào Luật Đất đai và Nghị định của Chính phủ quy định về giá đất.

Luật Đất đai 2013 và Nghị định 44/2014/NĐ-CP của Chính phủ quy định việc định giá đất phải đảm bảo nguyên tắc "Giá đất phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường"; Quy định giá đất theo "Bảng giá đất" và "Giá đất cụ thể"; mỗi loại giá đất được quy định trường hợp áp dụng khác nhau, phục vụ cho đối tượng khác nhau (liên quan đến nghĩa vụ và quyền lợi). Chính phủ ban hành khung giá đất 5 năm 1 lần và các địa phương được quy định mức giá đất cao hơn nhưng không quá 30% so với mức giá tối đa của cùng loại đất trong khung giá đất. Tuy nhiên, trên thực tế, giá đất quy định trong Bảng giá đất của các địa phương chỉ tương đương khoảng 30 - 50% giá đất thị trường.

Ngoài ra, theo Luật Đất đai 2013 và Nghị định 44/2014/NĐ-CP, công tác xác định "giá đất cụ thể", thẩm định "giá đất cụ thể" tại các tỉnh, thành phố được phân chia cho hai đơn vị (hai đầu mối): Sở Tài nguyên - Môi trường lập kế hoạch định "giá đất cụ thể" và tổ chức thực hiện việc xác định "giá đất cụ thể"; Sở Tài chính làm thường trực Hội đồng thẩm định giá đất cấp tỉnh để thẩm định phương án giá đất. Cơ chế này đã dẫn đến quy trình hành chính xác định "giá đất cụ thể" để tính tiền sử dụng đất thiếu tính minh bạch, thiếu tính liên thông, có sơ hở tạo ra cơ chế "xin - cho". Do đó, cần bỏ quy định "Chính phủ ban hành khung giá đất định kỳ 5 năm một lần" tại Điều 113, Luật Đất đai 2013; và sửa đổi Điều 114, Luật Đất đai 2013 giao thẩm quyền cho cấp tỉnh chịu trách nhiệm ban hành "Bảng giá đất và giá đất cụ thể", đảm bảo "Giá đất phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường" và phù hợp với thực tế tình hình của địa phương.

Việc định giá đất cần do các tổ chức độc lập thực hiện

GS.TSKH. Đặng Hùng Võ, Nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên - Môi trường 

Sửa đổi Luật Đất đai cần quy định bước 1 là đề xuất giá đất do tổ chức cung cấp dịch vụ định giá đất độc lập thực hiện và trên 50% số lượng thành viên hội đồng thẩm định giá đất là các chuyên gia định giá đất. Một trong những khó khăn nhất hiện nay là không thể thiết lập được cơ sở dữ liệu giá đất thị trường, vì giá đất thực không được ghi nhận trên các hợp đồng giao dịch về đất đai, trong khi Luật Đất đai đã quy định thuế đất được xác định theo bảng giá đất của UBND cấp tỉnh. Theo cách thức này, Việt Nam khó có thể xây dựng được một hệ thống quản lý giá đất chuyên nghiệp, không khắc phục được rủi ro do giá đất không thực ghi trên hợp đồng giao dịch.

Bên cạnh đó, sửa đổi Luật Đất đai cần quy định rõ các loại thuế liên quan đến đất đai được tính theo bảng giá đất do UBND cấp tỉnh ban hành, không căn cứ vào giá đất ghi trên các hợp đồng giao dịch và giao cho Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện.