Điều này cho thấy, người dân, doanh nghiệp đã có ý thức hơn trong việc khởi kiện các quyết định hành chính và hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước và người có chức vụ ra Tòa án. Nhưng liệu Tòa án đã đủ độc lập và chỉ tuân theo pháp luật khi giải quyết các khiếu kiện?
Khởi kiện hành chính: Những rào cản khó vượt
Một trong những rào cản tâm lý khó vượt khi khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền (người bị kiện) đó là việc người khởi kiện (cá nhân, cơ quan, tổ chức) ngại “kiện” mặc dù Luật Tổ chức hành chính (TTHC) 2010 quy định đây là quyền của họ khi không đồng ý với việc giải quyết của người bị kiện.
Theo số liệu thống kê án hành chính giai đoạn 2006 - 2013, mới chỉ có khoảng 14.119 vụ án hành chính được đưa ra xét xử sơ thẩm, trong đó, riêng 2 năm 2012 (3.834 vụ) và 2013 (4.671 vụ) là 8.505 vụ, chiếm hơn 60% tổng số vụ việc đưa ra xét xử. Đáng lưu ý, khoảng 37% số vụ việc bị kháng cáo, kháng nghị xử ở cấp phúc thẩm (5.261 vụ), thì trong 2 năm 2012 và 2013 là 2.629 vụ, chiếm khoảng 50% tổng số vụ việc. Hiện chưa có thống kê cụ thể là trong tổng số các vụ kiện nói trên, có bao nhiêu vụ người khởi kiện thắng. Số liệu này cho thấy, việc vượt qua được rào cản “ngại” kiện của người khởi kiện thực sự là một thách thức trong bối cảnh có hàng triệu quyết định hành chính, hành vi hành chính được ban hành nhưng bị khiếu nại (xem hình 1).
Luật TTHC 2010 phân định thẩm quyền của TAND cấp huyện và tỉnh khi thụ lý các khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính theo địa giới hành chính, tức là về nguyên tắc, tòa cấp nào thụ lý vụ việc trên địa bàn hoặc trên cùng phạm vi địa giới hành chính với toà án. Bên cạnh đó, Luật TTHC 2010 cũng quy định, (i) cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng hành chính phải tôn trọng nhân dân và chịu sự giám sát của nhân dân (Điều 15); (ii) khi xét xử vụ án hành chính, Thẩm phán (TP) và Hội thẩm nhân dân (HTND) độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Nghiêm cấm mọi hành vi can thiệp, cản trở TP, HTND thực hiện nhiệm vụ (Điều 14). Tuy nhiên, một rào cản tâm lý đối với người khởi kiện là liệu Tòa án có thực sự độc lập và chỉ tuân theo pháp luật hay không khi pháp luật hiện hành quy định việc lựa chọn TP, HTND là do những thành viên tham gia bộ máy nhà nước cùng cấp bầu?
Quy định này đã tạo ra tâm lý cho người khởi kiện là: liệu những người “cầm cân nảy mực” này có thực sự khách quan trong việc xét xử các quyết định và hành vi hành chính nhà nước của chính cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trên cùng địa bàn không? Hay liệu HĐXX (TP, HTND) có đủ khách quan và công tâm khi “xử” chính những người đã tham gia hoặc có ý kiến vào quá trình lựa chọn, bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm chính họ hoặc chỉ đơn giản là tâm lý “vuốt mặt cũng phải nể mũi”.
Ngoài ra, một rào cản khác khiến cho việc người khởi kiện “ngại” cũng như Tòa án khó khăn trong việc xét xử là việc, trong nhiều trường hợp, người bị kiện vì nhiều lý do thường không tham gia tố tụng, mà uỷ quyền cho người khác không có thẩm quyền giải quyết vụ việc liên quan đến khiếu kiện hành chính tham gia, gây khó khăn cho việc giải quyết vụ án.
Bảo đảm tính độc lập của Tòa án cách nào?
Vậy làm thế nào để đảm bảo quyền khởi kiện vụ án hành chính, cũng như tăng tính độc lập của Tòa án?
Thứ nhất, cần nâng cao tiêu chuẩn lựa chọn để bổ nhiệm TP và bầu HTND. Rào cản tâm lý về tính độc lập và khách quan của cơ quan xét xử sẽ phần nào được gỡ bỏ hoặc khắc phục với những quy định mới trong Luật Tổ chức TAND 2014 (có hiệu lực thi hành từ 1/6/2015).
Theo đó, các quy định về tiêu chuẩn, điều kiện và trình tự, thủ tục bổ nhiệm TP đã có nhiều nội dung mới, nhằm nâng cao chất lượng đội ngũ TP và phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 2013.
Cụ thể, TP TAND Tối cao do Quốc hội phê chuẩn và Chủ tịch nước bổ nhiệm; TP các Tòa án khác do Chủ tịch nước bổ nhiệm; người muốn được bổ nhiệm làm TP ngoài những điều kiện như trước còn phải có thêm điều kiện đã trúng tuyển kỳ thi tuyển chọn TP, có thời gian làm công tác pháp luật từ 5 năm trở lên (thay vì 4 năm như trước đây); TP sơ cấp, trung cấp muốn được bổ nhiệm vào ngạch trung cấp, cao cấp phải trải qua kỳ thi nâng ngạch TP. Luật cũng quy định về việc Nhà nước có chính sách ưu tiên đối với TP, nhằm góp phần bảo đảm cho TP yên tâm công tác, xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.
Bên cạnh đó, Luật quy định chỉ thành lập một Hội đồng tuyển chọn, giám sát TP quốc gia để bảo đảm chất lượng đồng đều giữa các ứng viên được tuyển chọn, đề nghị bổ nhiệm làm TP; quy định thành lập Hội đồng thi tuyển chọn TP sơ cấp, trung cấp, cao cấp để tổ chức các kỳ thi tuyển chọn TP, kỳ thi nâng ngạch TP.
Các quy định về HTND cũng có những bổ sung quan trọng nhằm khắc phục những tồn tại, bất cập hiện nay trong tổ chức và hoạt động của HTND; bảo đảm việc tham gia của HTND vào công tác xét xử là phương thức để nhân dân thực hiện quyền tư pháp; đồng thời, thực hiện quyền giám sát của nhân dân đối với hoạt động xét xử.
Theo đó, Luật Tổ chức TAND 2014 không quy định việc Tòa án quản lý HTND mà HTND được tổ chức thành đoàn hội thẩm hoạt động theo quy chế do Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành (khoản 1 Điều 91). HTND được HĐND có thẩm quyền bầu theo lựa chọn và giới thiệu người có đủ tiêu chuẩn của Ủy ban Mặt trận tổ quốc cùng cấp.
Thứ hai, khi cơ quan, tổ chức bị kiện thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức đó phải có mặt tại phiên toà. Theo đó, các quy định trong Dự thảo Luật TTHC sửa đổi theo hướng người bị kiện là cá nhân phải có mặt tại phiên toà; người bị kiện là cơ quan, tổ chức, thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức đó phải có mặt tại phiên toà.
Quy định tưởng như rất hiển nhiên này là một trong những yêu cầu của việc sửa đổi luật, nhằm bảo đảm trình tự và thủ tục tố tụng hành chính có tính khả thi, dân chủ, công khai, công bằng, thuận lợi cho người tham gia tố tụng thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình.
Luật cũng được sửa đổi theo hướng đề cao trách nhiệm của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong hoạt động tố tụng hành chính mà quy định về người đại diện chính là một trong những nội dung đáng chú ý.
Bởi vậy, Dự thảo Luật TTHC quy định: “trường hợp người bị kiện là người đứng đầu cơ quan, tổ chức thì người được ủy quyền phải là người có chức danh quản lý, thực hiện chức năng, nhiệm vụ trong lĩnh vực có liên quan đến quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại”.
Trên thực tế, quy định cụ thể này bảo đảm khắc phục được tính hình thức trong cơ chế đại diện hiện nay, nâng cao hiệu quả xét xử các vụ án hành chính.
Thậm chí, đã có đề xuất để thể hiện sự tôn trọng tòa án là cơ quan thực hiện quyền tư pháp, đảm bảo cho bản án hành chính được thi hành nghiêm minh, thì người bị kiện là người đứng đầu cơ quan, tổ chức phải trực tiếp tham gia tố tụng mà không được ủy quyền cho người khác, bởi chỉ họ mới có thẩm quyền thay đổi, hủy bỏ quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật.
Vì vậy, cần quy định chế định ủy quyền trong tố tụng hành chính theo hướng người được ủy quyền phải tham gia vào quá trình giải quyết toàn bộ vụ án, thực hiện đầy đủ các quyền và nghĩa vụ của người bị kiện theo quy định của luật tố tụng hành chính.
Trường hợp có lý do chính đáng, người bị kiện có thể uỷ quyền cho người khác tham gia tố tụng, nhưng phải được toà án chấp nhận. Người được uỷ quyền phải là người có toàn quyền thay mặt người bị kiện trong việc giải quyết đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện.
Cuối cùng, cần hỗ trợ pháp lý tích cực cho người khởi kiện. Điều này không chỉ làm minh bạch hoạt động xét xử, hoạt động quản lý nhà nước, mà còn bảo đảm thực hiện tốt hơn quyền làm chủ, bảo đảm tính dân chủ của người dân.
Thống kê án hành chính giai đoạn 2006 - 2013 xét xử sơ thẩm, phúc thẩm, giám đốc thẩm (Nguồn: TAND Tối cao)
