“Khiếm khuyết”của hệ thống đăng ký hiện hành
Pháp luật về đăng ký bất động sản hiện nay vẫn còn tồn tại một số “khiếm khuyết”, cần nhanh chóng được tháo gỡ.
Thứ nhất: Thể chế trong lĩnh vực này chậm được hoàn thiện, đặc biệt là một số quy định thiếu đồng bộ, chưa phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, thúc đẩy tính minh bạch, an toàn của các giao dịch.
Chẳng hạn, Điểm d, Khoản 2, Điều 106 - Luật Đất đai năm 2013 quy định về việc đính chính, thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã cấp nêu rõ: “Nhà nước thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã cấp trong các trường hợp giấy chứng nhận đã cấp không đúng thẩm quyền, không đúng đối tượng sử dụng đất, không đúng diện tích đất, không đủ điều kiện được cấp, không đúng mục đích sử dụng đất, hoặc thời hạn sử dụng đất, hoặc nguồn gốc sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai, trừ trường hợp người được cấp giấy chứng nhận đó đã thực hiện chuyển quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất theo quy định của pháp luật đất đai”.
Quy định tại Điểm d, Khoản 2, Điều 106 - Luật Đất đai năm 2013 chỉ phù hợp với những nước có hệ thống đăng ký hoàn thiện, phát triển với chất lượng nguồn thông tin về bất động sản thực sự chính xác, đầy đủ. Trong khi đó, tình trạng cơ quan đăng ký ở nước ta cấp nhầm, cấp sai giấy chứng nhận quyền sử dụng đất vẫn tồn tại. Do vậy, khi triển khai quy định này đã phát sinh vướng mắc, bất cập, dẫn đến tranh chấp, khiếu kiện kéo dài.
Vụ việc dưới đây là minh chứng rõ nhất cho những “rắc rối pháp lý” do cơ quan chức năng cấp nhầm giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, nhưng không thể sửa được vì quy định nêu trên của Luật Đất đai năm 2013.
Vào thời điểm năm 2010, khi thực hiện cấp đổi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo mẫu mới, ông Trần Văn Thanh trú ở ấp 2, xã Phước Khánh, huyện Nhơn Trạch, tỉnh Đồng Nai phát hiện nội dung trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất không đúng với thực tế đăng ký và sử dụng đất.
Cụ thể là 2 thửa đất số 127 và 128, tờ bản đồ số 9 có tổng diện tích gần 1.500 m2 mà ông Thanh đang sử dụng bị cấp nhầm cho ông Nguyễn Văn Mười. Còn 2 thửa đất số 131 và 132 do bà Nguyễn Thị Phấn đăng ký sử dụng lâu nay lại mang tên ông Trần Văn Thanh. Do các thửa đất đều có vị trí giáp ranh với nhau và từ trước đến nay đất của ai thì người đó sử dụng nên cả ông Thanh và bà Liên đều không yêu cầu cơ quan chức năng điều chỉnh.
Đến năm 2013, ông Thanh phát hiện ông Mười đã chuyển nhượng toàn bộ diện tích đất cấp nhầm giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho ông Trần Văn Tuấn nên đã làm đơn đề nghị điều chỉnh cấp lại giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho đúng với thực tế. Thế nhưng, đến nay, yêu cầu của ông Thanh chưa được các cơ quan chức năng giải quyết.
“Không đổi được giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nên tôi thế chấp để vay vốn ngân hàng không được, muốn tách thửa để chia đất cho các con cũng không xong...”, ông Thanh bức xúc và cho biết thêm, đã nhiều lần liên hệ với UBND huyện Nhơn Trạch yêu cầu điều chỉnh lại quyền sử dụng đất cho đúng với thực tế, nhưng không được. Cơ quan chức năng thừa nhận đã cấp sai giấy chứng nhận, nhưng lại không chịu sửa.
Theo ông Tạ Quang Trường, Phó chủ tịch UBND huyện Nhơn Trạch, quy định của Điểm d, Khoản 2, Điều 106 - Luật Đất đai năm 2013 là không phù hợp với tình hình thực tế. Tuy nhiên, đã là quy định của pháp luật thì phải chấp hành, chứ không thể làm khác được. Theo ông Trường, vấn đề này không chỉ gây khó khăn cho người dân, mà còn cho các cơ quan chức năng.
Đây chính là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng địa phương còn tồn đọng nhiều đơn khiếu nại, tố cáo của người dân liên quan đến đất đai. Để đảm bảo quyền lợi của người dân trong các trường hợp cấp nhầm, cấp sai giấy chứng nhận, ông Trường cho rằng, cần xem xét, sửa đổi quy định nêu trên sao cho phù hợp với thực tế hiện nay.
Thứ hai: Mô hình cơ quan đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất chưa phù hợp, còn lúng túng trong quá trình tiếp nhận, giải quyết hồ sơ của người dân, doanh nghiệp.
Hiện tại, hệ thống văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất, nhất là ở cấp huyện, thường hạn chế về nhân lực (mới chỉ đáp ứng 20-30% so với nhu cầu), thiếu các trang thiết bị kỹ thuật, trụ sở làm việc chật hẹp, kho lưu trữ hồ sơ không đảm bảo. Nhiều địa phương do thiếu cán bộ nên cơ quan tài nguyên và môi trường huy động cả cán bộ văn phòng đăng ký để thực hiện các nhiệm vụ cấp bách như giải quyết khiếu nại, tranh chấp, giải phóng mặt bằng.
Một số địa phương do nhận thức chưa đầy đủ, hoặc do cục bộ về lợi ích, dẫn đến sự không thống nhất trong việc thẩm tra, trình ký giấy chứng nhận. Việc triển khai mô hình văn phòng đăng ký đất đai 1 cấp theo Luật Đất đai năm 2013 vẫn còn lúng túng trong quá trình phối hợp giữa văn phòng đăng ký với cơ quan tài nguyên và môi trường tại địa phương (cấp tỉnh và cấp huyện), cũng như bộc lộ vướng mắc trong phối hợp, thực thi nhiệm vụ giữa văn phòng cấp tỉnh và chi nhánh của văn phòng đặt tại cấp huyện khi tiếp nhận, giải quyết hồ sơ yêu cầu cấp mới, cập nhật, chỉnh lý biến động về quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất của người dân, doanh nghiệp.
Thứ ba: Quy trình đăng ký thủ công, tồn tại nhiều sai sót, dễ dẫn đến tình trạng nhũng nhiễu từ phía cán bộ đăng ký. Thủ tục đăng ký tài sản còn rườm rà, thiếu minh bạch, chưa đáp ứng được mục tiêu cải cách thủ tục hành chính, trong khi quy trình đăng ký trái quy định của pháp luật vẫn tiếp diễn và có biểu hiện ngày càng tinh vi, khó phát hiện, gây bức xúc cho người dân, gây dư luận xã hội.
Về sự nhũng nhiễu từ phía các cơ quan công quyền khi người dân, tổ chức thực hiện các thủ tục về đăng ký. Báo cáo Nhận diện và giảm thiểu các rủi ro dẫn đến tham nhũng trong quản lý đất đai ở Việt Nam do Ngân hàng Thế giới phối hợp với Đại sứ quán Đan Mạch và Thụy Điển thực hiện nêu: “Quan chức địa chính tiến hành thủ tục cấp giấy chứng nhận nhanh gọn nếu sử dụng đại lý trung gian phi chính thức hoặc trả hoa hồng; người dân hối lộ để tránh bị cán bộ xã gây khó dễ yêu cầu bổ sung giấy tờ trái với quy định của pháp luật”.
Trong khi đó, kinh nghiệm cho thấy, thiết chế đăng ký muốn vận hành hiệu quả đòi hỏi phải xây dựng được một hệ thống cơ quan đăng ký thực sự hiện đại, ứng dụng mạnh mẽ công nghệ trong quá trình giải quyết hồ sơ của người dân, doanh nghiệp.
Thứ tư: Thông tin về quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất trong một số trường hợp đã không phản ánh chính xác, từ đó dẫn đến tranh chấp, khiếu nại kéo dài, gây bức xúc trong xã hội.
Một trong những nguyên tắc quan trọng của hệ thống đăng ký là thông tin về tài sản phải thực sự khách quan, đầy đủ và chính xác, nếu không sẽ ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền, lợi ích hợp pháp của người dân, doanh nghiệp. Thực tế, thời gian qua đã phát sinh nhiều vướng mắc trong việc xác định người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản trên đất. Ví dụ: Quyền sử dụng đất được cấp cho vợ - chồng, nhưng trênh giấy chứng nhận lại ghi người sử dụng đất là hộ gia đình, hoặc quyền sử dụng đất bị hạn chế quyền, nhưng trên giấy chứng nhận lại không ghi nhận tình trạng đó...
Ngoài ra, thực tế còn cho thấy, ngay các cơ quan đăng ký, giữa cơ quan đăng ký với tổ chức hành nghề công chứng, thuế cũng chưa có sự kết nối, chia sẻ thông tin về tình trạng pháp lý của tài sản. Việc thiếu dữ liệu thông tin về tài sản đã và đang dẫn đến những khó khăn cho người dân, doanh nghiệp, cũng như cho chính các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Yêu cầu cải cách
Trước thực trạng trên, có một số yêu cầu đặt ra trong quá trình cải cách hệ thống đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất cần phải được đáp ứng.
Đầu tiên, hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất, trong đó “hạt nhân” là xây dựng Luật Đăng ký tài sản. Đồng thời, Nhà nước cần phải bảo đảm các điều kiện trong thi hành các quy định đó theo các tiêu chí của Nghị định số 59/2012/NĐ-CP ngày 23/7/2012 của Chính phủ về theo dõi tình hình thi hành pháp luật.
Nhiệm vụ nêu trên có ý nghĩa quan trọng. Do vậy, các văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực này phải được ban hành kịp thời, đầy đủ và bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, khả thi. Theo đó, Nhà nước cần chấm dứt tình trạng “nợ” văn bản quy định chi tiết, hoặc duy trì “khoảng trống” trong hệ thống pháp luật như đã từng diễn ra một thời gian dài trước đây.
Đồng thời, việc nghiên cứu, ban hành Luật Đăng ký tài sản là nhu cầu tất yếu trong nền kinh tế thị trường nhằm cải cách toàn diện, sâu rộng về thể chế, pháp luật trong lĩnh vực đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất với không ít khiếm khuyết đang tồn tại. Ngoài ra, để có thể phát huy toàn diện, hiệu quả các quy định của pháp luật, Nhà nước cần phải bảo đảm điều kiện cho thi hành pháp luật trong lĩnh vực này, ví dụ: Hoạt động phổ biến, tuyên truyền pháp luật và đào tạo, bồi dưỡng kỹ năng được thực hiện thường xuyên; tổ chức bộ máy, biên chế, kinh phí, trang thiết bị phải đầy đủ...
Tiếp theo, hệ thống đăng ký vận hành thực sự thuận lợi, khách quan và chính xác. Đây là tiêu chí tiên quyết, quan trọng trong quá trình thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất. Một hệ thống đăng ký chỉ thực sự có giá trị, chất lượng khi thủ tục đăng ký đơn giản, dễ thực hiện, nhưng chất lượng thông tin về tài sản được đăng ký phải phản ánh trung thực, khách quan.
Điều này đồng nghĩa với việc cơ quan có thẩm quyền đăng ký không được yêu cầu người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất cung cấp các giấy tờ, tài liệu không được pháp luật quy định trong hồ sơ đăng ký, cũng như có trách nhiệm phải giải quyết theo đúng thứ tự tiếp nhận hồ sơ và ghi lại đầy đủ, chính xác vào sổ đăng ký nội dung mà người yêu cầu đăng ký đã kê khai.
Những thông tin sai lệch, thiếu chính xác về quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất nếu đăng ký sẽ không có giá trị pháp lý, không làm phát sinh hiệu lực đối kháng với người thứ ba. Đồng thời, nhiệm vụ hiện đại hóa hệ thống đăng ký cũng là đòi hỏi có tính tất yếu, khách quan nhằm tránh sự can thiệp trực tiếp của con người vào quá trình thực hiện đăng ký (quá trình tiếp nhận, giải quyết hồ sơ đăng ký, lưu giữ thông tin được đăng ký).
Sau đó, thông tin được lưu giữ phải bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của người yêu cầu đăng ký với chi phí đăng ký hợp lý.
Thực tế, giá trị gia tăng mà thiết chế đăng ký mang lại đối với việc bảo vệ quyền tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức trong xã hội chính là sau khi nội dung đăng ký có hiệu lực thì thông tin được lưu giữ phải giúp bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của người yêu cầu đăng ký. Điều này có nghĩa khi phát sinh tranh chấp, Nhà nước phải xác định thông tin ghi trong sổ đăng ký (sổ địa chính) là một nguồn chứng cứ quan trọng, giúp bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người yêu cầu đăng ký.
Do vậy, Nhà nước phải khẳng định rõ ràng giá trị pháp lý của việc đăng ký ngay trong chính các văn bản quy phạm pháp luật. Thực tế đó đòi hỏi người dân, doanh nghiệp trước khi thiết lập giao dịch phải kiểm tra đầy đủ chứng cứ chứng minh nguồn gốc tạo lập hợp pháp tài sản. Ngoài ra, Nhà nước cũng cần phải có chính sách tài chính nhằm giảm thiểu chi phí đăng ký cho người dân, doanh nghiệp, vì gánh nặng về nghĩa vụ tài chính là một trong những nguyên nhân cản trở người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất tiếp cận với hệ thống đăng ký.
Cuối cùng, bảo đảm trên thực tế quyền được tiếp cận thông tin và tôn trọng giá trị pháp lý của thông tin được lưu giữ tại cơ quan đăng ký.
Thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất không thể tách rời quyền được tiếp cận thông tin từ hệ thống đăng ký. Theo đó, cá nhân, tổ chức có quyền được tra cứu thông tin, còn cơ quan có thẩm quyền đăng ký có trách nhiệm cung cấp đầy đủ thông tin về quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất. Pháp luật phải khẳng định rõ ràng quyền được tra cứu thông tin và trách nhiệm phải cung cấp thông tin của các chủ thể.
Việc thực hiện nghiêm các quy định về cung cấp thông tin từ phía Nhà nước cũng đồng nghĩa với việc khuyến khích người dân, doanh nghiệp chủ động tra cứu thông tin từ nguồn chính thống, giúp hạn chế những rủi ro phát sinh khi xác lập, thực hiện giao dịch, hợp đồng. Ngoài ra, thông tin về bất động sản được lưu trong sổ đăng ký phải được pháp luật khẳng định là thông tin gốc và giấy chứng nhận liên quan đến quyền sử dụng, quyền sở hữu bất động sản cũng chỉ là văn bản được sao chép từ sổ đăng ký.
Yêu cầu này càng đặc biệt có ý nghĩa đối với Việt Nam khi mà người dân, doanh nghiệp và các cơ quan nhà nước vẫn đang "tuyệt đối hóa" vai trò của giấy chứng nhận trong thực tiễn. Tuy nhiên, thách thức đặt ra đối với hệ thống đăng ký khi thực hiện yêu cầu này là phải nâng cao chất lượng của thông tin được đăng ký để có thể phản ánh chính xác, khách quan “tình trạng pháp lý” của bất động sản.
Qua nghiên cứu cho thấy, để thúc đẩy thị trường giao dịch về bất động sản vận hành hiện đại, minh bạch và thân thiện, cũng như thúc đẩy nhanh quá trình vốn hóa trong nền kinh tế, nhiệm vụ cải cách hệ thống đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất ở nước ta phải được thực hiện với quyết tâm chính trị, nhằm đạt mục tiêu “thể chế hóa quyền tài sản, bao gồm quyền sở hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt và hưởng lợi từ sử dụng tài sản của Nhà nước, tổ chức và cá nhân đã được quy định trong Hiến pháp năm 2013. Bảo đảm công khai, minh bạch về nghĩa vụ và trách nhiệm trong thủ tục hành chính nhà nước và dịch vụ công để quyền tài sản được giao dịch thông suốt…” đã được xác định tại Nghị quyết Đại hội XII của Đảng.
