Thời gian qua, không ít ngân hàng khi thẩm định tài sản bảo đảm là quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất (bất động sản) để xem xét, quyết định việc cho vay đã gặp khó khăn do sự thiếu đồng bộ, thống nhất trong dữ liệu về bất động sản.
Do vậy, việc nghiên cứu để có cách tiếp cận mới đối với nội dung đăng ký là một trong những giải pháp nhằm góp phần hình thành dữ liệu về bất động sản được đồng bộ, thống nhất, qua đó hỗ trợ cho các quan hệ cho vay có bảo đảm bằng bất động sản trên thực tế được xác lập, thực hiện an toàn trong bối cảnh hiện nay.
Cách tiếp cận của pháp luật Việt Nam hiện hành
Xác định hiện trạng đất đai là một nội dung quan trọng của hoạt động quản lý nhà nước nhằm giúp đánh giá, dự báo một cách chính xác, toàn diện quỹ đất và thực trạng sử dụng đất tại một thời điểm cụ thể, từ đó Nhà nước có cơ sở khoa học và thực tiễn để xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Các nội dung hiện trạng đất đai được xác định bao gồm: hình dạng, kích thước, diện tích, số hiệu, địa chỉ thửa đất; mục đích sử dụng đất; thời hạn sử dụng đất; hình thức thuê đất.
Đăng ký hiện trạng đất đai bao gồm đăng ký lần đầu và đăng ký biến động. Đăng ký lần đầu được áp dụng với các trường hợp được Nhà nước giao đất, cho thuê đất để sử dụng hoặc người đang sử dụng đất mà thửa đất đó chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất (sau đây gọi là giấy chứng nhận quyền sử dụng đất).
Đăng ký biến động được thực hiện đối với người sử dụng thửa đất đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, mà có sự thay đổi các nội dung nêu trên. Điều kiện để đăng ký biến động về thực trạng đất đai là người sử dụng đất đã tiến hành việc đăng ký lần đầu. Trình tự, thủ tục để xác định hiện trạng đất đai (bao gồm lần đầu và biến động) được quy định tại Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn có liên quan đến việc lập, chỉnh lý, quản lý hồ sơ địa chính.
 |
TS. Hồ Quang Huy, Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp |
Qua rà soát cho thấy, thủ tục xác định hiện trạng đất đai đã được pháp luật quy định tương đối đầy đủ, chi tiết, tuy nhiên, trình tự, thủ tục cần phải đơn giản hoá, loại bỏ những quy định có thể dẫn đến những yêu cầu “mang tính tuỳ nghi” từ phía cán bộ quản lý đất đai. Ngoài ra, Nhà nước cần thực hiện đồng bộ các giải giấy chứng nhận; thực hiện đồng thời thủ tục chỉnh lý biến động về hiện trạng đất đai với đăng ký các quyền khi người sử dụng đất khi thực hiện các giao dịch...
Đối với các quyền liên quan đến quyền sử dụng đất, theo quy định tại khoản 1, Điều 95, Luật Đất đai năm 2013 thì việc đăng ký là bắt buộc đối với người sử dụng đất. Kết quả đăng ký lần đầu chính là việc ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền cấp cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Sau khi có giấy chứng nhận thì tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất và được thực hiện các giao dịch liên quan đến thửa đất đó.
Theo quy định của pháp luật đất đai thì giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là chứng thư pháp lý để Nhà nước xác nhận quyền sử dụng đất hợp pháp của người có quyền sử dụng đất. Đồng thời, sau khi được Nhà nước cấp giấy chứng nhận, nếu có đủ các điều kiện quy định tại Điều 188, Luật Đất đai năm 2013 thì người sử dụng đất phải thực hiện thủ tục đăng ký biến động khi thực hiện các quyền của mình đã được Luật Đất đai quy định (quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất, tặng cho, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất).
Căn cứ hậu quả pháp lý, các quyền nêu trên có thể được chia thành 2 nhóm: Nhóm thứ nhất gồm các quyền, mà khi thực hiện sẽ chấm dứt tư cách pháp lý của người sử dụng đất này, đồng thời làm phát sinh tư cách pháp lý của người sử dụng đất khác đối với thửa đất (chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho, góp vốn); Nhóm thứ hai gồm các quyền, mà khi thực hiện sẽ không làm thay đổi tư cách pháp lý của người sử dụng đất đối với thửa đất (cho thuê, cho thuê lại, thế chấp)…
Đối với quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất, việc đăng ký được thực hiện theo yêu cầu của chủ sở hữu (khoản 1, Điều 95, Luật Đất đai năm 2013). Như vậy, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền chỉ xác nhận quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất khi có yêu cầu của chủ sở hữu.
Với quy định nêu trên thì việc cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện đăng ký quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất không phải là một sự kiện pháp lý làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt quyền của chủ sở hữu.
Vậy việc “ghi nhận” trên giấy chứng nhận đối với quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất có giá trị pháp lý như thế nào? Rà soát các quy định của pháp luật cho thấy, theo quy định tại Điều 118, Luật Nhà ở năm 2014 thì về nguyên tắc, chủ sở hữu nhà ở chỉ được toàn quyền định đoạt nhà ở thuộc sở hữu của mình sau khi được cấp giấy chứng nhận.
Còn đối với các loại tài sản gắn liền với đất khác không phải nhà ở thì pháp luật hiện hành không quy định về điều kiện thực hiện quyền của chủ sở hữu liên quan đến tài sản đó. Ngoài ra, cách tiếp cận về tài sản gắn liền với đất được đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu trong mỗi giai đoạn cũng có sự khác nhau.
Ví dụ, theo quy định của Nghị định số 60/1994/NĐ-CP thì Nhà nước chỉ thực hiện việc đăng ký quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở đối với nhà ở tại đô thị, còn các loại tài sản gắn liền với đất khác thì không có quy phạm pháp luật để điều chỉnh.
Từ sau ngày 1/7/2004 (thời điểm Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành), việc ghi nhận 4 loại tài sản gắn liền với đất nêu trên có thể được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện đồng thời với việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong trường hợp chủ sở hữu tài sản có yêu cầu. Khi đó, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất tiến hành kê khai và nộp hồ sơ, còn Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất có trách nhiệm ghi nhận tài sản đó trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và chỉnh lý trong hồ sơ địa chính. Pháp luật hiện hành chưa “giải mã” được giá trị pháp lý thực chất của việc đăng ký quyền sở hữu các loại tài sản gắn liền với đất.
Ngoài ra, theo quy định của Luật Nhà ở, Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Đất đai thì hợp đồng, giao dịch về nhà ở, công trình xây dựng khác không phải nhà ở, cây lâu năm, rừng sản xuất là rừng trồng thuộc đối tượng đăng ký và thời điểm đăng ký là thời điểm ghi vào Sổ địa chính (khoản 7, Điều 95, Luật Đất đai năm 2013), nhưng cũng không quy định hậu quả pháp lý đối với trường hợp không đăng ký.
Cách tiếp cận của một số quốc gia
Đối tượng đăng ký được quy định trong hệ thống pháp luật đăng ký bất động sản của một số quốc gia trên thế giới cũng có nhiều điểm khác biệt. Chẳng hạn, trong hệ thống đăng ký bất động sản của Hàn Quốc và Nhật Bản, đối tượng đăng ký là các quyền đối với bất động sản.
Luật Đăng ký bất động sản Hàn Quốc quy định đối tượng đăng ký như sau: “Cần thực hiện đăng ký hiện trạng phần phân chia công trình xây dựng, đồng thời cũng cần thực hiện đăng ký trong trường hợp xác lập, bảo lưu, chuyển nhượng, thay đổi, hạn chế quyền định đoạt hoặc chấm dứt các quyền liên quan đến: Sở hữu, quyền sử dụng bề mặt, quyền địa dịch, thuê có đặt cọc, thế chấp, cầm cố các quyền, thuê bất động sản” (Điều 2).
Luật Đăng ký bất động sản Nhật Bản quy định đối tượng đăng ký như sau: “Việc xác định hiện trạng của bất động sản hay xác lập, bảo lưu, chuyển giao, thay đổi, hạn chế quyền định đoạt hoặc chấm dứt một trong các quyền liên quan đến bất động sản sau đây đều được đăng ký: quyền sở hữu, quyền sử dụng bề mặt, quyền thuê đất dài hạn để chăn nuôi, canh tác, quyền địa dịch, quyền ưu tiên, quyền cầm cố, quyền thế chấp, quyền thuê bất động sản, quyền khai thác đá” (Điều 1).
Luật Đăng ký bất động sản của Liên bang Nga quy định đối tượng đăng ký là quyền sở hữu, các vật quyền và các giao dịch về bất động sản. Bên cạnh đó, đối tượng đăng ký còn bao gồm cả một số hạn chế quyền đối với bất động sản, cụ thể: “Phải đăng ký quyền sở hữu và các vật quyền khác đối với bất động sản và các giao dịch về bất động sản theo quy định tại các Điều 130, 131, 132 và 146 Bộ luật Dân sự của Liên bang Nga, trừ các quyền đối với tàu bay, tàu biển, tàu nội địa và tàu vũ trụ. Cùng với việc đăng ký các quyền đối với bất động sản còn phải đăng ký sự hạn chế các quyền đối với bất động sản, bao gồm các giao dịch, quyền thế chấp bất động sản, quản lý, ủy quyền, quyền thuê bất động sản” (khoản 1, Điều 4).
Luật Đăng ký bất động sản của Cộng hòa Liên bang Đức quy định: “Các quyền thuộc về chủ sở hữu một thửa đất theo đề nghị cũng được ghi chú trên tờ địa bạ” (khoản 1, Điều 9) và “Những vật quyền đối với thửa đất hoặc những hạn chế quyền sở hữu đối với thửa đất chỉ được ghi vào tờ địa bạ, nếu chúng được khai báo với cơ quan quản lý sổ địa bạ và được chứng minh một cách thuyết phục bằng việc xuất trình những văn bằng có chứng thực mà nội dung được thể hiện trong các văn bằng đó do chủ sở hữu cam kết hoặc các quyền đó được chủ sở hữu thửa đất công nhận” (khoản 1, Điều 124).
Ngoài ra, đa số các quốc gia nêu trên không thực hiện việc đăng ký hiện trạng vật lý của bất động sản. Hệ thống cơ quan đăng ký bất động sản của Hàn Quốc, Pháp, Cộng hòa liên bang Đức và Nga đã tách biệt với hệ thống cơ quan địa chính chuyên thực hiện hoạt động mang tính kỹ thuật như đo đạc, phân thửa đất, lập bản đồ... để quản lý đất và hệ thống cơ quan quản lý công trình xây dựng. Cơ quan đăng ký bất động sản chỉ thực hiện đăng ký các quyền liên quan đến bất động sản nhằm công khai hóa các quyền này.
Một trong các mục tiêu khi xây dựng thiết chế đăng ký các biện pháp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ là hạn chế thấp nhất sự can thiệp mang tính hành chính của cơ quan công quyền và các đặc quyền trong giao dịch dân sự.
Tuy nhiên, việc đăng ký bất động sản chỉ có thể thực hiện hiệu quả khi cơ quan đăng ký bất động sản nắm vững thông tin về hiện trạng bất động sản, để qua đó xác định chính xác tài sản là đối tượng của các quyền được đăng ký. Do đó, Luật Đăng ký bất động sản của các quốc gia nêu trên đều quy định phải ghi nhận hiện trạng của bất động sản khi thực hiện đăng ký.
Ví dụ, Luật Đăng ký bất động sản của Hàn Quốc quy định: “Tờ đăng ký được chia thành mục đánh số đăng ký, mục xác nhận và hai phần: phần A và phần B. Trong mục xác nhận, chia thành cột mô tả hiện trạng và cột đánh số mô tả hiện trạng. Trong phần A và phần B, chia thành cột mô tả những nội dung liên quan và cột đánh số nhập đăng ký. Tuy nhiên, có thể bỏ qua phần B nếu không có nội dung nào được ghi nhận trong đó” (khoản 1, Điều 16), “trong cột mô tả hiện trạng, ghi những nội dung liên quan đến hiện trạng vật lý của mỗi mảnh đất hoặc công trình xây dựng và các biến động liên quan” (Khoản 3, Điều 16) và “Đơn yêu cầu đăng ký phải có thông tin về địa điểm nơi có bất động sản, số thửa đất, hạng đất và diện tích thửa đất” (khoản 1, Điều 41).
Luật Đăng ký bất động sản của Liên bang Nga quy định: “Sổ đăng ký chứa các thông tin về các quyền đang tồn tại hoặc đã chấm dứt đối với bất động sản, các số liệu về bất động sản và các thông tin về những người có quyền” (Khoản 2, Điều 12) và “Trong mục I có sự mô tả ngắn gọn từng bất động sản: địa chỉ (vị trí phân bố), loại bất động sản (tên gọi), diện tích (thực tế theo Sổ địa chính hay theo giấy tờ), công dụng và các thông tin cần thiết khác” (Khoản 6, Điều 12).
Luật Đăng ký bất động sản của Cộng hòa Liên bang Đức quy định: “Một phần thửa đất chỉ có thể được đăng ký vào sổ địa bạ tách biệt với toàn bộ thửa đất, nếu cơ quan chức năng có thẩm quyền đồng ý xác nhận phần tách biệt đó trong danh mục chính thức và qua đó thực hiện sự mô tả phần đó cũng như mô tả các số liệu, thay đổi phần đất chính trong danh mục chính thức của sổ địa bạ. Phần thửa đất phải được ghi bằng một số đặc biệt trong danh mục chính thức, trừ trường hợp cơ quan chức năng có thẩm quyền đồng ý bỏ qua việc thực hiện danh mục chính thức, bởi thửa đất đó đã được hợp nhất với một thửa đất bên cạnh hoặc một phần của thửa đất đó và phần đó đã được xác nhận trong sổ địa bạ. Thông qua Nghị định của Chính phủ các bang mà việc ban hành có thể được uỷ quyền cho Bộ Tư pháp các bang thì bên cạnh trích lục từ phần mô tả cũng phải xuất trình trích lục từ danh mục thương mại cho thấy độ lớn và vị trí của thửa đất, trừ trường hợp phần thửa đất cho đến nay được quản lý trong hồ sơ địa chính với số riêng biệt” (Khoản 3, Điều 2).
Luật Đăng ký bất động sản của Nhật Bản cũng có quy định về việc ghi nhận hiện trạng của bất động sản khi thực hiện đăng ký, ví dụ “mỗi tờ đăng ký trong sổ đăng ký được chia thành phần thuyết minh, hai phần được đánh dấu A và B, mỗi phần có một cột ghi dữ kiện và một cột ghi số thứ tự. Luật quy định rằng, nếu các phần A và B không được ghi gì thì coi như phần đó là không cần thiết. Phần thuyết minh ghi các nội dung liên quan đến hiện trạng của đất đai hoặc của khu nhà có liên quan” (Điều 16).
Một số đề xuất, kiến nghị
Dù đối tượng đăng ký được xác định là các quyền liên quan đến bất động sản, nhưng cơ quan có thẩm quyền đăng ký bất động sản vẫn phải thực hiện việc ghi nhận những thông tin chủ yếu, cơ bản nhất về hiện trạng vật lý của bất động sản (diện tích, kích thước, hạng mục) trong Sổ Đăng ký. Điều này là cần thiết, vì suy cho cùng, quyền của chủ sở hữu bất động sản phải được xác lập, thực hiện trên một bất động sản cụ thể, nghĩa là phải xác định được hiện trạng vật lý của bất động sản là đối tượng của các giao dịch.
Nghiên cứu mở rộng phạm vi về các loại quyền (tình trạng pháp lý) của quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất được ghi nhận trong Sổ đăng ký.
Theo đó, các loại quyền liên quan đến bất động sản được quy định trong Bộ luật Dân sự, các luật khác có liên quan (ví dụ quyền sở hữu, quyền hưởng dụng, quyền địa dịch, quyền bề mặt, quyền thế chấp, các hạn chế quyền của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất theo bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các quyết định của cơ quan thi hành án, cơ quan thuế) khi có yêu cầu cũng được đăng ký.
Bất động sản là một khối thống nhất (gồm đất đai và tài sản gắn liền với đất) do vậy, cơ chế pháp lý đối với bất động sản phải rõ ràng, nhất quán (ví dụ đăng ký bắt buộc hay tự nguyện, việc đăng ký có giá trị xác lập quyền hay chỉ thuần túy để đối kháng với người thứ ba). Điều này rất cần thiết để xác định cách thức tiếp cận, phạm vi điều chỉnh và mối quan hệ giữa các luật có liên quan (Luật Đất đai, Luật Nhà ở, Luật Bảo vệ và phát triển rừng…).
Một trong các mục tiêu khi xây dựng thiết chế đăng ký các biện pháp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ là hạn chế thấp nhất sự can thiệp mang tính hành chính của cơ quan công quyền và các đặc quyền trong giao dịch dân sự.
Nói cách khác, pháp luật phải tiếp cận việc đăng ký như là quyền dân sự của mỗi tổ chức, cá nhân, không phải là quan hệ hành chính, nghĩa là việc đăng ký hoàn toàn tự nguyện, không mang tính bắt buộc. Trên cơ sở nguyên tắc đó, thủ tục đăng ký đối với tất cả các loại vật quyền bảo đảm phải thực sự dễ dàng, thuận lợi cho người dân, doanh nghiệp.
Để góp phần giải quyết mối quan hệ giữa các chủ nợ có bảo đảm một cách công bằng, nhất quán thì pháp luật cần thống nhất quy định việc đăng ký được thực hiện theo nguyên tắc thông báo và làm phát sinh hiệu lực đối kháng với người thứ ba (không làm phát sinh hiệu lực của hợp đồng, giao dịch).
Về vấn đề này, chúng ta cần tiếp tục nghiên cứu các nội dung như nguyên tắc suy đoán, hiệu lực đối kháng, thứ tự ưu tiên giữa các chủ thể có quyền lợi được đăng ký, mối quan hệ giữa thời điểm có hiệu lực của hợp đồng với thời điểm xác lập quyền...
