“Gà đẻ trứng vàng” trên những mảnh đất chưa được đặt tên
Với đặc điểm là ngành kinh tế tổng hợp có tác động bao trùm trên nhiều phương diện của đời sống xã hội, sử dụng lực lượng lao động ở nhiều độ tuổi và đóng góp quan trọng cho tăng trưởng kinh tế, đầu tư cho hạ tầng du lịch là điều bắt buộc nếu muốn đưa ngành này trở thành mũi nhọn theo định hướng trong Nghị quyết 08 của Bộ Chính trị.
Luật Du lịch 2018 có đề cập đến khái niệm “hạ tầng cho phát triển ngành du lịch”, nhưng do hạn chế của luật chuyên ngành nên chưa thể bao trùm đối với câu chuyện tiếp cận đất đai để tạo điều kiện nền tảng cho phát triển hoạt động du lịch.
Trong khi đó, các quy định về tiếp cận đất đai cho việc phát triển hạ tầng du lịch trước đây hoặc nằm rải rác ở các nghị định, hoặc chỉ nằm một phần như quy định đất thương mại, dịch vụ ở Luật Đất đai 2013 hiện hành. Từ đó, rất nhiều phát sinh sau này không có hướng giải quyết, chẳng hạn như quyền sử dụng đất đối với các loại hình bất động sản nghỉ dưỡng phi truyền thống (condotel, shophouse, homestay, farmstay...).
Vì vậy, tác giả đề xuất dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) lần này cần đặc biệt quan tâm và bổ sung kịp thời các quy định dành riêng cho việc “tạo đất” phát triển du lịch. Trong đó, từ quy hoạch, chế độ chính sách ưu đãi, thu hồi, sử dụng đất tới thời hạn, quyền sử dụng đất đối với các loại hình bất động sản nghỉ dưỡng phi truyền thống… đều phải xem xét và quy định một cách nghiêm túc, thậm chí bổ sung riêng các chương hoặc mục quy định mở rộng cho “đất du lịch” nếu không muốn sau này lại mất công sửa đổi, bổ sung luật vừa làm mất thời gian, vừa làm chậm cơ hội cho du lịch phát triển nói riêng, nền kinh tế nói chung.
Dự thảo Luật Đất đai đang được thảo luận dày cả 400 trang, nhưng có 11 cụm từ dành cho đất du lịch thì đều là các quy định chung chung, chưa đề cập trực diện tới việc tiếp cận đất đai cho việc thúc đẩy phát triển hạ tầng du lịch.
Theo Điểm đ, Khoản 2, Điều 10 - Luật Đất đai hiện hành và quy định tại Phụ lục số 01 ban hành kèm theo Thông tư số 27/2018/TT-BTNMT ngày 14/12/2018 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về thống kê, kiểm kê đất đai và lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất, việc sử dụng đất vào mục đích kinh doanh dịch vụ thuộc loại đất thương mại, dịch vụ, trong khi đất cho khu vui chơi, giải trí… lại thuộc nhóm đất công cộng, đầu tư công, từ đó vô hình trung loại trừ các doanh nghiệp, nhà đầu tư… ra khỏi phân khúc luôn cần rất nhiều vốn đầu tư này. Đây là một trong những lý do khiến chúng ta chưa có một công trình vui chơi, giải trí nào tầm cỡ khu vực và quốc tế, trong khi có thể coi đây là nhóm đất dành cho “đất du lịch nhân tạo” theo kinh nghiệm của một số nước trên thế giới, mà Singapore là một điển hình.
Hơn nữa, tại Luật Đất đai hiện hành, Điều 153 quy định chế độ sử dụng đất thương mại, dịch vụ và Điều 126 quy định thời hạn sử dụng đất của loại hình này, cụ thể là cho thuê đất đối với tổ chức để sử dụng vào mục đích thương mại, dịch vụ được xem xét, quyết định trên cơ sở dự án đầu tư hoặc đơn xin thuê đất nhưng không quá 50 năm, đối với dự án du lịch thường có vốn đầu tư lớn nhưng thu hồi vốn chậm, thậm chí có nhiều dự án đầu tư vào địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn thì thời hạn cho thuê đất cũng không quá 70 năm.
Bên cạnh condotel, câu hỏi đặt ra là với 2 loại hình dịch vụ du lịch là du lịch cộng đồng (homestay) và du lịch canh nông (farmstay), hạ tầng du lịch được liệt vào loại hình đất đai nào, quy định nào, tiêu chí nào?
Trong nhiều lần tham quan các điểm du lịch cộng đồng và canh nông ở Tây Bắc hay miền Trung, chúng tôi nhận thấy đều là các mô hình tự phát, chính quyền địa phương muốn khuyến khích cũng không có cơ sở pháp lý, người dân muốn phát triển rất dễ sai phạm vì các mô hình này đều xây dựng trên đất nông nghiệp, khó có thể quy hoạch thành đất thương mại, dịch vụ và không có khung khổ pháp lý để hoàn thành các thủ tục rõ ràng theo quy định của pháp luật.
Những khó khăn trong việc chuyển đổi sang đất thương mại, dịch vụ thể hiện rõ ở những trang trại của các hộ dân có hoạt động chính vẫn là sản xuất nông nghiệp (vì trước hết phải tuân thủ theo quy định sử dụng đất), các căn homestay hiện nay của người dân địa phương phần lớn vẫn phát triển từ khu vườn của chính mình. Đó là chưa nói đến việc chuyển nhượng sẽ có những vướng mắc và sẽ phát sinh những thỏa thuận ngoài pháp luật: Chuyển nhượng một tài sản có chức năng khác với tên gọi trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được Nhà nước cấp.
Một câu hỏi khác được đặt ra là khi hành lang pháp lý chưa rõ ràng, việc tận dụng nông nghiệp cho du lịch được xem là sáng tạo, nhưng cũng tạo cơ hội cho việc phá vỡ quy hoạch vùng, phá vỡ kế hoạch sử dụng đất... Chính vì thế, vấn đề định danh “đất du lịch” (homestay, farmstay, bungalow…) cũng như câu chuyện đã đặt ra với những mô hình bất động sản du lịch mới như condotel… là rất cần thiết.
Pháp lý đất đai nói riêng, hạ tầng du lịch nói chung: Yếu tố quyết định nguồn nhân lực du lịch
Luật Du lịch 2018 có quy định về sự tham gia và trách nhiệm phát triển du lịch của cộng đồng, từ đó chúng ta nhận thấy “độ vênh” giữa quy định này với Luật Đất đai. Chính vì thế, lâu nay, nguồn nhân lực cộng đồng được các địa phương đánh giá là khá bị động khi tham gia hoạt động du lịch. Chúng ta vẫn chỉ thấy nguyên nhân từ cách đào tạo, đổ lỗi cho hạ tầng chung chung, hoặc đổ lỗi cho người dân tư duy ngắn hạn.
Khi nói đến việc làm gì để phát huy tốt vai trò của người dân, hướng đến sự phát triển bền vững thì các địa phương đều cho rằng cần cách làm bài bản. Thế nhưng, chúng ta quên mất rằng, nguồn gốc của vấn đề là hạ tầng, mà cụ thể ở đây là “quỹ đất” cho hạ tầng: Khi hạ tầng chưa được gọi tên thì mọi thứ kéo theo đều không thể thành chiến lược, thậm chí tạo ra rủi ro pháp lý.
Luật Du lịch quy định rõ phạm vi điều chỉnh liên quan đến hoạt động quản lý nhà nước về tài nguyên du lịch, phát triển sản phẩm du lịch và hoạt động du lịch, nhưng không bao gồm việc xây dựng và hình thành, phát triển quỹ đất hạ tầng du lịch và tài nguyên du lịch. Do đó, nhiệm vụ này thuộc phạm vi của Luật Đất đai và cần phải sửa gấp trong dự thảo sửa đổi luật lần này trước khi được Quốc hội thông qua.
Bởi vì, thực tế là, trong khi các lĩnh vực khác được ưu tiên hỗ trợ, tiếp cận được đất đai để thực hiện hoạt động sản xuất - kinh doanh thông qua việc Nhà nước thực hiện thu hồi đất, thì chính sách ưu tiên cho các hoạt động du lịch chưa thực sự được dự thảo Luật Đất đai sửa đổi mới nhất mở rộng cửa cho cá nhân, tổ chức tiếp cận đất đai phục vụ phát triển hạ tầng đô thị, hạ tầng du lịch và hạ tầng phụ trợ cho du lịch.
Khoảng trống pháp lý của “đất du lịch” khiến cho các nhà đầu tư, hộ dân e ngại hoặc chỉ phát triển cầm chừng để chờ chủ trương chính thức và hệ quả là đã tạo cơ hội cho tình trạng loạn phân lô bán nền núp bóng farmstay như thời gian qua.
Đưa ra giải pháp, tác giả cho rằng, thứ nhất, cần đặt tên, khái niệm cụ thể cho “đất du lịch” và “đất được khai thác du lịch”, quy hoạch quỹ đất du lịch, quan tâm đến tính liên kết vùng, ngành và dấu hiệu nhận biết loại đất này trong bản đồ quy hoạch, đặc biệt là quỹ đất du lịch nhân tạo.
Mở rộng khái niệm đất nông nghiệp, đất ở, đất khác theo hướng bổ sung vào chức năng hoạt động kinh doanh dịch vụ du lịch vào các loại đất nếu đủ điều kiện hoạt động theo quy định, nghĩa là cần phân biệt rõ các loại đất dành cho du lịch, cụ thể như sau:
- “Quỹ đất du lịch nhân tạo” là quỹ đất chuyên dụng được quy hoạch dành cho du lịch với quy mô lớn. Cần có chính sách ưu đãi cho quỹ đất này trong việc thu hồi, đền bù, tiền sử dụng đất, thuế đất, thời hạn sử dụng đất và các hỗ trợ khác khuyến khích phát triển…
- “Đất du lịch tự nhiên” do thiên nhiên ban tặng, Nhà nước quản lý khai thác, hoặc ủy quyền khai thác, cần duy trì, bảo tồn…
- “Quỹ đất du lịch tự phát” là quỹ đất thuộc các nhóm, các loại đất khác do con người, chủ sử dụng đất sáng tạo ra để khai thác thêm về du lịch tạo ra giá trị gia tăng từ đất đai, phù hợp và đạt các tiêu chuẩn tiêu chí, điều kiện hoạt động du lịch cũng cần được khuyến khích…
Đồng thời, cần quy định cụ thể về quy trình cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất du lịch để ngăn chặn việc xây dựng hạ tầng du lịch tràn lan.
Tóm lại, pháp luật cần có quy định theo hướng thừa nhận thực tiễn và xác định rõ các loại đất dành cho kinh doanh dịch vụ du lịch, tránh việc mâu thuẫn với quyền lợi của các loại hình đất đai khác, chủ thể kinh doanh khác.
Thứ hai, cũng từ việc xác định rõ khái niệm đất du lịch, chúng ta sẽ dành quỹ đất cho du lịch trên cơ sở quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phù hợp từ cấp trung ương tới địa phương, đảm bảo phát huy tối đa tiềm năng dựa trên đặc trưng từng vùng.
Thứ ba, khi có khái niệm, có quỹ đất, chúng ta mới có các chính sách ưu tiên, ưu đãi đúng và trúng đối tượng, thực hiện thành công Nghị quyết 08.
