PGS -TS. Trần Chủng, Chủ tịch Hiệp hội Các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam, nguyên Cục trưởng Cục Giám định nhà nước về chất lượng công trình xây dựng (Bộ Xây dựng)
Thưa ông, là phương thức huy động nguồn lực trong xã hội, đặc biệt là của doanh nghiệp tư nhân tham gia, nhưng vì sao, dự án theo hình thức PPP chưa thể phát triển trong thời gian qua?
Đầu tư PPP là phương thức được áp dụng phổ biến trên thế giới từ lâu và được Đảng, Nhà nước rất coi trọng vì là phương thức huy động nguồn lực trong xã hội, đặc biệt là của doanh nghiệp tư nhân tham gia cùng với Nhà nước thực hiện các công trình công hoặc dịch vụ công mà lẽ ra Nhà nước phải làm.
Việt Nam đã thí điểm mô hình đầu tư này từ đầu những năm 2000, mặc dù hoạt động đầu tư PPP chỉ được điều chỉnh bằng các nghị định nhưng đã có hàng loạt dự án, công trình PPP được xây dựng, góp phần quan trọng thay đổi hạ tầng kinh tế - xã hội của cả nước.
Nhằm huy động nguồn lực trong xã hội tập trung đầu tư phát triển hạ tầng kinh tế, xã hội được coi là một trong 3 điểm nghẽn lớn nhất, năm 2020, Quốc hội đã thông qua Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công - tư (Luật Đầu tư PPP), nhưng tiếc là số lượng dự án đầu tư theo phương thức này kể từ khi luật có hiệu lực (ngày 1/1/2021) khởi công mới không những không tăng, mà còn giảm đi một cách đáng kể, trong đó có các dự án hạ tầng giao thông. Hầu như không một dự án PPP nào được khởi công mới, thậm chí Công trình đường bộ cao tốc Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2021-2025 dự kiến có nhiều dự án được đầu tư theo hình thức BOT, nhưng không nhận được sự quan tâm của nhà đầu tư, cuối cùng phải đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước. Nguyên nhân chính là do dự án theo hình thức này gặp quá nhiều điểm nghẽn.
Vậy điểm nghẽn lớn nhất là gì, theo ông?
Đây là hình thức đầu tư dưới dạng đối tác giữa Nhà nước và nhà đầu tư. Đã là đối tác thì 2 bên phải bình đẳng về quyền lợi và nghĩa vụ, cả 2 bên phải có trách nhiệm thực hiện theo đúng cam kết trong hợp đồng, bên nào sai cũng bị phạt theo đúng cam kết. Nhưng trên thực tế, khi nhà đầu tư thực hiện không đúng cam kết thì bị phạt, còn cơ quan quản lý nhà nước nếu không thực hiện thì không bị phạt. Là đối tác nhưng nhà đầu tư luôn ở thế yếu, ở “chiếu dưới” nên không ai muốn bỏ tiền ra để đầu tư, huy động vốn cũng khó vì người bỏ tiền đầu tư vào dự án mà biết luôn ở thế yếu thì không ai muốn đầu tư.
Trong quá trình đầu tư, khai thác, rất nhiều dự án phát sinh tranh chấp, nhất là đối với dự án đầu tư PPP vì khi xây dựng phương án đầu tư, khai thác, kinh doanh không thể tính chính xác doanh thu phí hàng năm do lưu lượng phương tiện giao thông phải trả phí giao thông tăng. Khi doanh thu thay đổi tăng hoặc giảm (chủ yếu là tăng) phát sinh tranh chấp dẫn đến bất đồng quan điểm giữa các chủ thể có liên quan, đặc biệt là giữa cơ quan nhà nước với nhà đầu tư. Tranh chấp phát sinh cần phải có cơ quan đứng ra xử lý, nhưng luật hiện hành không quy định, các văn bản hướng dẫn luật cũng không quy định, khi có tranh chấp phát sinh thì cơ quan nào sẽ đứng ra xử lý: Tòa án hay Trọng tài thương mại, hay một cơ quan hành chính nhà nước nào đó?
Trong trường hợp này, nhà đầu tư luôn nắm phần thiệt, vì như tôi đã nói, trong “cuộc chơi” tưởng sòng phẳng, bình đẳng vì là đối tác, nhưng cơ quan quản lý nhà nước lại “trên cơ”.
Khi xây dựng Luật Đầu tư PPP, vấn đề ai là chủ sở hữu công trình, dự án được nhiều người quan tâm. Quan điểm của ông về vấn đề này?
Hiện tại cũng chưa làm rõ được tính chất và nội dung của quyền tài sản mà nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án có được đối với công trình dự án do họ làm ra. Đây là một trong những vấn đề pháp lý rất quan trọng mà nhà đầu tư rất quan tâm. Đó là họ có những quyền gì đối với công trình đã đầu tư tiền bạc và công sức để tạo nên. Đây là vấn đề cốt yếu phải giải quyết, không thể bỏ quên lợi ích của nhà đầu tư.
Luật Đầu tư PPP cũng như các nghị định hướng dẫn thi hành không có điều khoản nào quy định về việc công trình dự án thuộc quyền sở hữu của ai: Nhà nước hay của nhà đầu tư? Do chưa rõ quyền chủ sở hữu công trình dự án, nên nhiều nhà đầu tư không muốn bỏ tiền cùng Nhà nước xây dựng công trình dự án công.
Vậy theo ông, ai là chủ sở hữu công trình PPP?
Theo Hiến pháp, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất là người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất, thực hiện các quyền và nghĩa vụ theo quy định của luật. Theo hàm ý này, thì công trình PPP thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu còn chủ đầu tư là người có quyền sử dụng đất được thực hiện các quyền và nghĩa vụ trong thời hạn ghi trên hợp đồng và theo quy định của pháp luật.
Hiện tại, quyền của chủ đầu tư đối với công trình, dự án PPP chưa rõ ràng nên cơ quan quản lý nhà nước có quyền yêu cầu chủ đầu tư phải “xả trạm” thu phí giao thông khi ùn tắc xảy ra trong khi điều này không được ghi trong hợp đồng khiến nhà đầu tư bị thiệt hại bởi chính những lúc ùn tắc là thời điểm doanh thu phí giao thông lớn nhất. Hay khi có bão lũ xảy ra như cơn bão Yagi vừa qua, cơ quan quản lý nhà nước yêu cầu chủ đầu tư không được thu phí đối với xe vận chuyển hàng cứu trợ cho bà con vùng lũ trong khi hợp đồng PPP ký giữa chủ đầu tư và Nhà nước không quy định việc này.
Tôi tin rằng, nếu cơ quan quản lý khuyến khích nhà đầu tư không thu phí đối với xe vận chuyển hàng cứu trợ, chắc chắn nhà đầu tư vui vẻ thực hiện, nhưng cưỡng chế họ phải thực hiện thì không đúng bản chất là đối tác công - tư. Hơn nữa, không ít chủ phương tiện vận tải đã lợi dụng việc miễn phí qua trạm giao thông đường bộ cho hàng cứu trợ bà con bị bão lũ đã căng băng - rôn “hàng cứu trợ” để trốn vé qua trạm. Thiệt hại chủ đầu tư phải chịu vì họ ở hoàn cảnh “nắm đằng lưỡi”.
Quốc hội đã chính thức thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quy hoạch, Luật Đầu tư, Luật Đầu tư PPP và Luật Đấu thầu, nhằm giải tỏa những vướng mắc xuất hiện trong thời gian qua. Theo ông, còn điểm gì cần tiếp tục xem xét để khuyến khích nhà đầu tư?
Đầu tư vào dự án PPP được ví như “bỏ tiền tỷ thu bạc cắc” nên ngoài trông chờ vào nguồn thu phí, nhà đầu tư còn trông chờ từ doanh thu trong việc xây dựng, vận hành, khai thác các công trình giao thông trong phạm vi dự án.
Để đảm bảo giao thông thông suốt và khai thác hiệu quả, các tuyến cao tốc luôn có các hạng mục phụ trợ như trạm dừng nghỉ, trạm xăng dầu, biển quảng cáo... Song hiện pháp luật về PPP chưa ghi nhận các quyền mà chỉ nhà đầu tư mới được hưởng trong phạm vi dự án. Vì vậy, có tình trạng chính quyền địa phương nơi đường bộ BOT đi qua cho các doanh nghiệp khác khai thác hành lang giao thông (kinh doanh các công trình phụ trợ) trong khi đáng ra đây thuộc quyền của nhà đầu tư. Vì nếu nhà đầu tư không bỏ tiền ra xây dựng công trình thì không bao giờ có mảnh đất màu mỡ ven đường BOT để người khác đầu tư, kinh doanh, khai thác.
Mất mảng khai thác đem lại lợi nhuận hấp dẫn, nhưng nhà đầu tư đành “chào thua” vì đất hành lang ven đường giao thông không phải đất thuộc phạm vi công trình PPP, mà là sở hữu toàn dân do chính quyền địa phương cấp tỉnh là đại diện quyền sở hữu nhà nước nên họ có quyền cho doanh nghiệp khác khai thác.
Những vấn đề liên quan tới thực trạng trên cần sớm được giải quyết, có thể bằng nghị định và các văn bản dưới luật. Có thể coi Luật Đầu tư PPP chỉ quy định những vấn đề khung, những vấn đề có tính nguyên tắc, những vấn đề thực tiễn biến động thường xuyên thì giao Chính phủ, địa phương quy định để đảm bảo linh hoạt trong điều hành.
