Ban đầu, dự án có tổng mức đầu tư trên 5.800 tỷ đồng này được triển khai theo hình thức hợp đồng BT và UBND tỉnh Quảng Ninh đã lựa chọn nhà đầu tư và đang trong quá trình đàm phán hợp đồng.
Theo chỉ đạo của Chính phủ tại Nghị quyết số 01/NQ-CP ngày 02/01/2014, cuối tháng 4/2014, UBND tỉnh Quảng Ninh đã họp và trình Chính phủ phê duyệt đề xuất thay đổi hình thức triển khai dự án.
Tại Văn bản 699/TTg-KTTH, Thủ tướng Chính phủ yêu cầu UBND tỉnh Quảng Ninh chịu trách nhiệm toàn diện trong việc giải quyết các phát sinh khi dừng triển khai thực hiện dự án bằng hình thức BT theo đúng quy định của pháp luật hiện hành.