Cơ hội tốt để thay đổi
Khát vọng trở thành quốc gia có thu nhập cao của Việt Nam đòi hỏi phải có một hệ thống tài chính ổn định và phát triển vững mạnh để hỗ trợ các doanh nghiệp và hộ gia đình, cũng như khu vực công. Việt Nam đang đứng trước cơ hội có một không hai để quyết định hành động. Việc rà soát Luật Các tổ chức tín dụng (TCTD) và Luật Ngân hàng Nhà nước (NHNN) Việt Nam là một cơ hội tốt để khởi động những cải cách cơ cấu này.
Luật Các TCTD và Luật NHNN Việt Nam là những văn bản nền tảng giúp NHNN quản lý và giám sát các TCTD, ứng phó hiệu quả với tình trạng yếu kém hoặc phá sản của các tổ chức tài chính. Lần sửa đổi gần đây nhất của Luật Các TCTD là vào năm 2017, nhưng cốt lõi vẫn là nội dung của Luật Các TCTD và Luật NHNN Việt Nam ban hành năm 2010. Kể từ đó tới nay, ngành ngân hàng thế giới và trong nước đã có nhiều bước phát triển. Bài học rút ra từ các cuộc khủng hoảng và bất ổn trong quá khứ trên thị trường tài chính toàn cầu và trong nước cho thấy, cần phải củng cố các luật này, kết hợp các phương pháp tiếp cận hiện đại hơn và các tiêu chuẩn quốc tế cập nhật, đồng thời điều chỉnh cho phù hợp với bối cảnh của Việt Nam.
 |
Những đổ vỡ của một số ngân hàng lớn gần đây càng đặt ra yêu cầu phải tăng cường giám sát các tổ chức tài chính |
Ngân hàng Thế giới đã xem xét dự thảo Luật Các TCTD sửa đổi và nhận thấy có tiến bộ trong việc sửa đổi dự thảo. Các bước phát triển đáng khích lệ bao gồm mở rộng phạm vi điều chỉnh của dự thảo Luật, bổ sung thêm các khoản nợ xấu và các mảng liên quan đến phá sản, nâng tầm Nghị quyết số 42/2017/QH14 thành luật, loại bỏ các hạn chế giới hạn việc áp dụng các thủ tục rút gọn trước ngày 15/8/2017 và các hành động khắc phục để loại bỏ các trở ngại về thủ tục trong quá trình thực hiện Nghị quyết 42.
Bên cạnh nghị quyết về nợ xấu, Việt Nam vẫn còn cơ hội để nâng cấp khung pháp lý và điều chỉnh cho phù hợp với các tiêu chuẩn quốc tế tối thiểu và thông lệ tốt trên thế giới. Việc sửa đổi nên hướng tới mục đích đảm bảo tính nhất quán giữa Luật Các TCTD và Luật NHNN Việt Nam, kết hợp các tiêu chuẩn và thông lệ quốc tế, đưa ra các điều khoản phục vụ cho cơ chế giám sát dựa trên cơ sở quản trị rủi ro, cung cấp cơ sở pháp lý bảo vệ người giám sát và thiết lập một cơ chế can thiệp và giải quyết mạnh mẽ hơn, hiệu quả hơn, kịp thời hơn đối với các ngân hàng yếu kém và phá sản.
Những điểm cần khắc phục
Hiện tại, có một số điểm không nhất quán giữa Luật Các TCTD và Luật NHNN Việt Nam liên quan đến các vấn đề thuộc phạm vi điều chỉnh của cả hai luật. Điều này đặc biệt đúng khi xem xét vai trò pháp định của NHNN, các mục tiêu pháp định liên quan đến quản lý và giám sát định chế tài chính, quyền hạn pháp lý của NHNN và sự bảo vệ pháp lý đối với các cơ quan giám sát. Bản sửa đổi hiện tại của Luật Các TCTD là cơ hội tốt để đảm bảo điều chỉnh các điểm không nhất quán. Trên tinh thần đó, mong muốn các cơ quan chức năng tiến hành rà soát Luật NHNN Việt Nam càng sớm càng tốt, nhằm tìm cách đảm bảo tính tương thích và nhất quán phù hợp giữa hai luật trong những lĩnh vực mà luật có sự chồng chéo hoặc liên kết với nhau.
Bên cạnh đó, bản sửa đổi Luật Các TCTD hiện tại cùng với bản đề xuất sửa đổi Luật NHNN Việt Nam cho năm tới là cơ hội tốt để điều chỉnh các luật này sát hơn với các tiêu chuẩn tối thiểu và thông lệ quốc tế, đồng thời đảm bảo rằng các luật được điều chỉnh phù hợp với Hiến pháp, khung pháp lý, thể chế và chính sách tài chính cụ thể của Việt Nam. Theo đó, các tiêu chuẩn quốc tế phù hợp nhất là Các nguyên tắc cốt lõi để giám sát ngân hàng hiệu quả do Ủy ban Basel về giám sát ngân hàng ban hành và Các đặc điểm cơ bản của cơ chế xử lý hiệu quả của các tổ chức tài chính, do Hội đồng Ổn định tài chính ban hành. Đây là các tiêu chuẩn tối thiểu cần thiết cho một cơ chế giám sát và giải quyết hiện đại.
Mặc dù một số nguyên tắc cốt lõi để giám sát ngân hàng hiệu quả được phản ánh trong Luật Các TCTD, nhưng hầu hết các yêu cầu của Các đặc điểm cơ bản của cơ chế xử lý hiệu quả của các tổ chức tài chính đều không có trong bản sửa đổi hiện tại.
Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu và cuộc khủng hoảng ngân hàng đang diễn ra ở Mỹ đã chứng minh rằng, các luật, chính sách, thủ tục giải quyết và phục hồi, cũng như các mạng lưới tài chính an toàn có liên quan (bao gồm bảo hiểm tiền gửi và hỗ trợ thanh khoản khẩn cấp) là rất cần thiết trong bất kỳ hệ thống tài chính nào. Tất cả các quốc gia, bất kể quy mô, bản chất và cơ chế quản trị, đều cần có cơ chế khắc phục và xử lý hiệu quả đối với các ngân hàng và các tổ chức tài chính phi ngân hàng khác. Hệ thống quy định và giám sát thận trọng không thể và cũng không nên hướng đến mục tiêu đảm bảo không có định chế tài chính nào sẽ phá sản. Đôi khi, sự phá sản của một vài tổ chức tài chính chắc chắn sẽ xảy ra.
 |
Nền kinh tế và ngành tài chính Việt Nam đang nỗ lực chuyển đổi số |
Khi để một tổ chức tài chính phá sản, điều quan trọng là phải đảm bảo tình hình có thể được giải quyết nhanh chóng, tiết kiệm chi phí và hạn chế tối đa hỗ trợ từ ngân sách nhà nước. Cần quản lý các vụ phá sản của tổ chức tài chính theo hướng duy trì hoạt động xuyên suốt của hệ thống tài chính vốn đóng vai trò quan trọng trong nền kinh tế, giữ gìn ổn định tài chính, đồng thời, đảm bảo các cổ đông và chủ nợ lớn chia sẻ thiệt hại hợp lý. Điều quan trọng không kém là đảm bảo rằng ban giám đốc và quản lý cấp cao của các tổ chức phá sản phải gánh chịu hậu quả tương xứng với trách nhiệm của họ đối với tình trạng phá sản của tổ chức. Các vụ phá sản ngân hàng gần đây ở Mỹ và châu Âu cho thấy các cơ quan quản lý với vai trò rõ ràng, có quyền hạn và biện pháp bảo vệ sẵn sàng trong tay, cùng với cơ chế quản trị và ra quyết định rõ ràng cho phép giải quyết vấn đề nhanh chóng với chi phí thấp nhất, trong khi vẫn bảo vệ được người gửi tiền (bao gồm cả thông qua bảo hiểm tiền gửi) và người nộp thuế.
Một yếu tố nữa, do sự kiện gần đây nhấn mạnh mối liên kết giữa ngân hàng với các tổ chức tài chính và phi tài chính khác (ví dụ như lĩnh vực bất động sản), luật nên trao quyền cho NHNN thực hiện giám sát tập đoàn tài chính và toàn bộ dựa trên rủi ro một cách hiệu quả (ví dụ, giám sát TCTD, công ty mẹ và các công ty con, công ty liên kết có liên quan) cũng như giám sát an toàn vĩ mô. Mặc dù có các thông tư hướng dẫn của NHNN trong các lĩnh vực này, nhưng nguyên tắc chung là văn bản luật chính (tức là luật do Quốc hội ban hành) quy định rõ vị trí chức năng thực hiện giám sát an toàn vĩ mô, hoặc đảm bảo ổn định tài chính, cũng như các mục tiêu và quyền hạn đối với việc xác định xếp hạng rủi ro và tác động của các tổ chức được cấp phép. Còn lại, các chi tiết triển khai do văn bản dưới luật quy định, chẳng hạn như thông tư hoặc quy định.
 |
Ngoài ra, một yêu cầu cơ bản của giám sát ngân hàng và quy định của ngành tài chính nói chung, là cơ quan giám sát phải có mức độ độc lập cao trong hoạt động. Có như vậy, các quyết định liên quan đến quy định và giám sát của các tổ chức tài chính mới có thể được đưa ra một cách công tâm, trung lập và phù hợp với các mục tiêu theo luật định. Sự can thiệp hoặc tham gia mang màu sắc chính trị là không phù hợp, bởi sẽ tạo ra rủi ro khi các quyết định quản lý và giám sát không được đưa ra theo các nguyên tắc này. Đồng thời, vai trò đưa ra quyết định cũng bị lu mờ do không có sự phân bổ rõ ràng về trách nhiệm ra quyết định.
Theo đó, luật cần trao cho cơ quan giám sát mức độ độc lập cao trong hoạt động, với mức độ minh bạch và trách nhiệm tương ứng. Điều này thậm chí còn quan trọng hơn trong giám sát dựa trên rủi ro, do các cơ quan giám sát cần phải thực hiện các đánh giá về mặt chuyên môn quan trọng liên quan đến các tổ chức tài chính riêng lẻ, dựa trên rủi ro được đánh giá và vai trò đối với hệ thống tài chính. Sự độc lập trong hoạt động của các cơ quan giám sát ở mỗi nước một khác, không có công thức chung cho mọi quốc gia. Mức độ độc lập trong hoạt động khác biệt tùy thuộc vào nhiều yếu tố, bao gồm thể chế nhà nước, vai trò của Quốc hội, vai trò của các lãnh đạo cấp cao và các lưu ý khác về thể chế.
Cuối cùng, do bản chất của các hoạt động giám sát và quyền hạn được trao cho NHNN, chính bản thân NHNN và các cán bộ, công chức của NHNN cũng cần được bảo vệ mạnh mẽ về mặt pháp lý. Đó là một việc làm cần thiết để đảm bảo rằng NHNN có thể chuyên tâm thực hiện trách nhiệm của mình và thực hiện đúng các nhiệm vụ của mình mà không sợ các hành động pháp lý chống lại NHNN hoặc cán bộ, nhân viên của NHNN, với các rủi ro pháp lý liên quan đến trách nhiệm dân sự và hình sự. Một khi NHNN chuyển sang hướng giám sát dựa trên rủi ro, bao gồm can thiệp sớm và phải dựa vào đánh giá chuyên môn để đưa ra các quyết định ảnh hưởng đến năng lực quản trị và quản lý rủi ro của các đơn vị bị giám sát, thì càng cần đến sự bảo vệ của pháp luật hơn. Việc áp dụng các quyền hạn liên quan đến chính sách an toàn vĩ mô và giám sát cũng sẽ đòi hỏi phải tăng cường các biện pháp bảo vệ pháp lý.
Tương tự, một khi NHNN được trang bị các quyền hạn toàn diện hơn để giải quyết tình trạng kiệt quệ tài chính và phá sản của một tổ chức tài chính, thì việc thiếu sự bảo vệ sẽ tạo ra nguy cơ đưa ra quyết định chậm trễ hoặc không đúng đắn, hoặc thậm chí tệ hơn là không có động thái. Do đó, điều quan trọng là phải tăng cường bảo vệ pháp lý để bảo vệ NHNN, các cán bộ, công chức của NHNN và cơ quan liên quan khỏi trách nhiệm pháp lý hoặc thiệt hại hoặc chế tài hình sự khi thực thi các quyền theo luật định, hoặc quyết định không thực hiện các quyền theo luật định, như vậy thì tốt hơn các trường hợp thực hiện hành vi không trung thực. Sự bảo vệ pháp lý nên áp dụng cho việc thực thi các quyền theo luật định và quy định liên quan đến quy định và giám sát thận trọng, can thiệp sớm, giám sát an toàn vĩ mô, phục hồi và giải quyết các vấn đề.
Việc nâng cấp khung pháp lý và quy định về lĩnh vực tài chính của Việt Nam là cơ hội để nâng cao khả năng hỗ trợ cho tăng trưởng của Việt Nam của ngành ngân hàng. Tăng cường giám sát, can thiệp sớm, hành động khắc phục, giải quyết và chuẩn bị sẵn sàng cho khủng hoảng, dưới sự hỗ trợ của luật pháp, sẽ cải thiện sự ổn định và khả năng phục hồi của ngành ngân hàng. Từ đó, niềm tin của thị trường sẽ gia tăng và thu hút đông đảo các cổ đông và bên cho vay quan tâm lâu dài đến các ngân hàng, mang lại sự cạnh tranh lành mạnh trong lĩnh vực này.
Trong 5 năm qua, Ngân hàng Thế giới đã cung cấp hỗ trợ kỹ thuật cho NHNN trong khuôn khổ chương trình phát triển lành mạnh ngành ngân hàng Việt Nam, được hỗ trợ bởi quỹ ủy thác do Cục Kinh tế Liên bang Thụy Sĩ cung cấp. Chương trình nhằm nâng cao năng lực của NHNN trong việc thực hiện các cải cách phù hợp với các tiêu chuẩn và thông lệ quốc tế trong kế hoạch và chiến lược tái cơ cấu toàn diện ngành ngân hàng của Chính phủ. Với bốn trụ cột liên kết với nhau: Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý và quy định; tăng cường năng lực giám sát; nâng cấp công tác quản lý tài sản kém hiệu quả và ngân hàng yếu kém; tăng cường ổn định tài chính và giám sát an toàn vĩ mô, Ngân hàng Thế giới đang hỗ trợ Việt Nam đạt được các mục tiêu phát triển kinh tế đầy tham vọng.
