Mở rộng quỹ đất về phía biển
Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt của mọi nền kinh tế. Bài toán phát triển quỹ đất có ý nghĩa quan trọng với mọi quốc gia bởi diện tích tự nhiên hầu như không tăng thêm, đất đai không “nở” ra và do đó, việc khai thác, phát triển, sử dụng tiết kiệm, hiệu quả quỹ đất có vài trò vô cùng quan trọng. Luật Đất đai năm 2024 đã có một Chương riêng (Chương VIII, gồm 4 điều) quy định về phát triển, quản lý và khai thác quỹ đất. Nhà nước thành lập Tổ chức phát triển quỹ đất để trực tiếp tạo lập quỹ đất sạch cho các dự án (gồm cả dự đầu tư công và dự án đầu tư kinh doanh).
Ngoài ra, còn một phương thức khác lần đầu quy định trong Luật Đất đai: Thực hiện dự án lấn biển để tạo lập quỹ đất.
 |
ThS Nguyễn Văn Đỉnh - tác giả bài viết |
Có thể thấy rằng, lấn biển là hoạt động quan trọng để phát triển kinh tế đối với nhiều quốc gia trên thế giới để bảo vệ bờ biển, ứng phó biến đổi khí hậu và mở rộng diện tích tự nhiên phục vụ nhu cầu sinh sống của người dân cũng như hoạt động sản xuất, kinh doanh. Việt Nam được đánh giá là có tiềm năng và lợi thế lớn để mở rộng không gian phát triển ra biển, phục vụ phát triển bền vững. Địa hình nhiều sông ngòi giúp các đồng bằng châu thổ của nước ta được mở rộng tự nhiên do phù sa bồi đắp hàng năm. Hoạt động lấn biển trên thực tế tại Việt Nam đã và đang được thực hiện để thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội tại các địa phương ven biển như Quảng Ninh, Hải Phòng, Đà Nẵng, Khánh Hòa, thành phố Hồ Chí Minh, Kiên Giang…
Tuy nhiên do thiếu khung pháp lý điều chỉnh, đặc biệt do thiếu quy định về quản lý, sử dụng đất sau lấn biển nên đã dẫn đến một số vướng mắc trong triển khai thực hiện. Bởi vậy, việc Luật Đất đai năm 2024 đã chính thức “luật hóa” lấn biển khi dành riêng một điều luật (Điều 190) quy định hoạt động này nhận được nhiều kỳ vọng trong hoàn thiện tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật.
Điều 190 Luật Đất đai năm 2024 chỉ quy định khung, mang tính nguyên tắc về hoạt động lấn biển và giao Chính phủ quy định chi tiết nên cần có nghị định của Chính phủ quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành để đưa nội dung mới của luật vào cuộc sống.
Về hiệu lực thi hành, Quốc hội cho phép Điều 190 Luật Đất đai (cùng với Điều 248 về sửa đổi một số điều của Luật Lâm nghiệp) có hiệu lực sớm hơn, từ ngày 01/4/2024 (các điều luật còn lại có hiệu lực chậm hơn 9 tháng). Như vậy, quy định về hoạt động lấn biển hiện đang ở trong trạng thái “luật chờ nghị định”.
Những vấn đề cần làm rõ
Tại Nghị quyết số 134/2020/QH14, Quốc hội đã giao Chính phủ ban hành quy định về hoạt động lấn biển, như vậy nghị định này đã được Chính phủ và Bộ Tài nguyên Môi trường nghiên cứu từ năm 2020 nhưng đến nay chưa được ban hành.
Vướng mắc khiến nghị định chưa được ban hành là do tính phức tạp, chồng chéo giữa các ngành luật: Hoạt động lấn biển sẽ làm thay đổi hiện trạng, biến khu vực đang là “biển” (điều chỉnh bởi khung pháp lý là Luật Biển Việt Nam; Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo) trở thành “đất” (điều chỉnh bởi khung pháp lý là Luật Đất đai), dẫn đến thay đổi luật áp dụng.
Luật Đất đai năm 2024 đã có những bước đột phá để giải quyết vấn đề chồng chéo luật áp dụng với quy định: Khu vực biển được xác định để thực hiện hoạt động lấn biển trong quy hoạch, dự án đã được phê duyệt, chấp thuận thì việc quản lý, sử dụng khu vực biển để thực hiện hoạt động lấn biển như đối với đất đai trên đất liền (khoản 4 Điều 190). Như vậy, các khu vực biển đã được khoanh định để dự kiến lấn biển sẽ được quản lý như đất đai thông thường (khung pháp lý sẽ chuyển từ Luật Biển Việt Nam; Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo sang áp dụng Luật Đất đai).
Luật còn quy định việc giao khu vực biển để lấn biển được tiến hành đồng thời với việc giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án (khoản 6 Điều 190), như vậy sẽ tránh phải thực hiện liên tiếp 2 thủ tục với 2 lần chi phí: giao khu vực biển để lấn biển theo Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo (nhà đầu tư phải nộp tiền sử dụng khu vực biển), sau khi hoàn thành lấn biển lại làm thủ tục giao đất theo Luật Đất đai (nhà đầu tư phải nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất).
Tuy nhiên, một vấn đề pháp lý then chốt xuất hiện: Nếu các khu vực biển đã được khoanh định để dự kiến lấn biển sẽ được quản lý như đất đai thông thường, trạng thái pháp lý của khu vực biển sẽ trở thành “đất”, sẽ được coi là “đất sạch” nên về cơ bản giao đất phải thông qua đấu giá (với trường hợp lấn biển để thực hiện các dự án khu đô thị, nhà ở thương mại kết hợp thương mại, dịch vụ).
Dù vậy, ở trạng thái này (“đất” vẫn còn là mặt biển), việc xác định giá khởi điểm để đấu giá, làm cơ sở để các nhà đầu tư tham gia chào giá sẽ rất khó khăn (do các yếu tố chi phí, doanh thu mang tính giả định với sai số lớn và liên quan đến các quy định chưa thật rõ về lập, thẩm định, phê duyệt dự án lấn biển; giao đất; xác định tiền sử dụng đất, tiền thuê đất… theo Điều 5, 6, 7, 8 dự thảo Nghị định).
Mặt khác, Điều 5 dự thảo Nghị định quy định đối với dự án lấn biển sử dụng vốn khác (vốn tư nhân) thì chủ đầu tư có trách nhiệm lập dự án lấn biển hoặc hạng mục lấn biển của dự án đầu tư gửi Sở Xây dựng để thẩm định; nội dung của dự án lấn biển gồm dự toán chi phí lấn biển. Quy định này sẽ không thể thực hiện được do: Để xác định được chủ đầu tư thì phải thực hiện xong công tác đấu giá (như vậy việc lập, thẩm định, phê duyệt dự án lấn biển thực hiện sau khi đấu giá mà nhà đầu tư trúng đấu giá sẽ lập dự án). Tuy nhiên, nội dung dự án lấn biển lại bao gồm dự toán chi phí lấn biển nên khi chưa đấu giá, chưa lựa chọn nhà đầu tư thì chưa xác định được dự toán chi phí lấn biển; chưa thể tính toán được các chi phí để xác định giá khởi điểm và tổ chức cuộc đấu giá.
Mặt khác, Điều 5 dự thảo Nghị định cũng quy định dự án lấn biển được phê duyệt là căn cứ để giao khu vực biển để lấn biển đồng thời với giao đất, cho thuê đất. Quy định này tiếp tục gây mâu thuẫn do: Khi đấu giá (để tìm nhà đầu tư được giao đất) thì chưa xác định được chủ đầu tư nên chưa có đơn vị chịu trách nhiệm lập dự án lấn biển.
Như vậy, dự thảo Nghị định về lấn biển vẫn cần hoàn chỉnh để minh định cơ quan nào lập dự án lấn biển (bao gồm dự toán chi phí lấn biển) để tính toán chi phí phát triển nhằm xác định giá khởi điểm phục vụ tổ chức đấu giá lựa chọn nhà đầu tư.
Ngoài ra, do chi phí thực hiện lấn biển rất lớn và việc tính toán, giả định có sai số lớn nên dự thảo Nghị định có quy định mang tính “phòng ngừa” về việc chi phí lấn biển phải được quyết toán để xử lý chênh lệch so với chi phí lấn biển đã dự tính trong tổng chi phí phát triển khi xác định giá đất cụ thể theo phương pháp thặng dư: Trường hợp chi phí lấn biển quyết toán nhỏ hơn chi phí lấn biển dự tính thì nhà đầu tư phải nộp phần chênh lệch; trường hợp chi phí lấn biển quyết toán lớn hơn thì phần chênh lệch được tính vào chi phí của dự án (Điều 8 dự thảo Nghị định).
Tuy nhiên như đã nêu trên, các khu vực biển dự kiến lấn biển phải đưa vào các cấp độ quy hoạch và trạng thái pháp lý của khu vực biển trở thành “đất”, sẽ được coi là “đất sạch”, nên nếu giao đất phải thông qua đấu giá. Với dự án mà nhà đầu tư đã trúng đấu giá một cách công khai, minh bạch thì việc quyết toán chi phí lấn biển để nhà đầu tư nộp thêm phần chênh lệch là không hợp lý (không đúng bản chất của đấu giá tài sản là quy trình bán tài sản một cách công khai, minh bạch , công bằng, khách quan, bảo vệ quyền lợi của người tham gia đấu giá…).
