Công văn không phải là văn bản quy phạm pháp luật
Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2008, chỉ cơ quan cấp bộ mới có thể ban hành quy định dưới hình thức thông tư. Các tổng cục, cục và vụ trực thuộc đang quản lý các ngành/lĩnh vực quan trọng như thuế, hải quan hay một số cơ quan nhà nước quan trọng khác không thể ban hành VBQPPL để điều tiết ngành/lĩnh vực đó.
Để ban hành VBQPPL, họ phải thực hiện một quy trình dài để bộ chủ quản sẽ là cơ quan ban hành các quy định đó. Tuy nhiên, các cục/vụ lại phải phản ứng nhanh với nhu cầu của thị trường, vì thế, trong một số trường hợp, họ phải ban hành công văn - đảm bảo phản ứng nhanh chóng và hiệu quả hơn, nhưng thiếu minh bạch.
Nội dung của phần lớn các công văn đều là những quyết định và ý kiến của các cơ quan về việc áp dụng pháp luật và quy định trong một trường hợp cụ thể. Đây là những tài liệu quan trọng cho doanh nghiệp và người dân, nhưng do không phải là VBQPPL, nên công văn không phải lấy ý kiến công chúng, không cần thẩm định và không phải công bố. Điều này khiến quy định của công văn có thể làm vô hiệu hóa cả luật và phát sinh nhiều vấn đề.
Việc không xử lý vấn đề công văn tại Luật Ban hành VBQPPL làm ảnh hưởng đến vai trò của hệ thống pháp luật, chất lượng thể chế
Trên thế giới, hầu hết các quốc gia đều cho phép các cơ quan quản lý ban hành quy định để điều tiết các lĩnh vực có trách nhiệm giám sát. Chẳng hạn, Hoa Kỳ có 624 đơn vị ban hành quy định trực thuộc 16 bộ, cơ quan ngang bộ. Trong đó, Thuế vụ, Hải quan và Ủy ban Chứng khoán đều có thể ban hành các quy định riêng theo quy trình minh bạch để ban hành văn bản dưới luật như thông báo, tham vấn, cũng như công bố dự thảo, bản chính thức của các quy định đó.
Giải pháp nào để hạn chế “giấy phép con”?
Việc lạm dụng hình thức công văn để đưa ra nhiều loại “giấy phép con” như hiện nay đã ảnh hưởng không nhỏ đến sinh hoạt của người dân, cũng như hoạt động sản xuất - kinh doanh của doanh nghiệp. Để giải quyết tình trạng này, cần bổ sung những nội dung mới vào Luật Ban hành VBQPPL.
Thứ nhất, định nghĩa VBQPPL bằng cách liệt kê các văn bản này và quy định rằng, chỉ có những văn bản dưới hình thức đó mới có hiệu lực pháp lý. Đồng thời, nghiêm cấm việc dùng văn bản không phải là VBQPPL đề ban hành quy phạm pháp luật.
Theo định nghĩa hiện nay, VBQPPL là (i) do cơ quan có thẩm quyền ban hành; (ii) tuân thủ các thủ tục thích hợp; (iii) có chứa quy tắc áp dụng chung. Có rất nhiều trường hợp, văn bản chỉ đáp ứng tiêu chí (iii), vì thế không được coi là VBQPPL, nhưng văn bản đó vẫn được thi hành, chẳng hạn công văn.
Cách tiếp cận đơn giản hơn là liệt kê tất cả các hình thức VBQPPL và tốt hơn cả là quy định rằng, VBQPPL bao gồm luật, pháp lệnh của Quốc hội và các quy định của Chính phủ và các cơ quan có thẩm quyền ban hành quy định.
Thứ hai, mở rộng quyền lập quy cho các cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành đi kèm với cơ chế kiểm soát chất lượng hiệu quả.
Thứ ba, đưa vào áp dụng các công cụ pháp lý trong những trường hợp khẩn cấp, như quy định trực tiếp, quy định trực tiếp tạm thời.
Luật Tố tụng hành chính Hoa Kỳ (có quy định về thẩm quyền lập quy của các bộ, ngành) có những quy tắc linh hoạt để cho phép các cơ quan có thể ban hành quy định ngay lập tức trong trường hợp khẩn cấp trên cơ sở các thủ tục minh bạch rõ ràng, bao gồm “quy định trực tiếp - direct final rules” hoặc “quy định tạm thời trực tiếp - interim final rules”.
Cụ thể, các cơ quan có thể ban hành quy định trực tiếp bằng cách đăng tải trên Công báo một dự thảo của quy định và thông báo quy định này sẽ có hiệu lực trong một thời hạn nhất định, trừ khi có ý kiến phản đối. Nếu có ý kiến phản đối, quy định sẽ bị thu hồi và cơ quan ban hành sẽ phải thực hiện thủ tục lập quy thông thường.
Cơ quan ban hành cũng có thể ban hành các quy định chính thức tạm thời bằng cách đăng tải quy định đó trên công báo liên bang và công chúng có thể cho ý kiến sau khi ban hành. Cơ quan ban hành có thể sửa đổi các quy tắc chính thức tạm thời dựa trên ý kiến góp ý và đăng mới một quy định chính thức cuối cùng sau đó.
Thứ tư, công bố mọi công văn trên một cơ sở dữ liệu có thể tra cứu và có cơ chế khiếu nại các văn bản này, nhằm cải thiện chất lượng thể chế cũng như khả năng cạnh tranh của Việt Nam.
