Tình trạng phải có thông tư, công văn hướng dẫn triển khai thì mới thực hiện luật đã kéo dài nhiều năm trong bối cảnh hàng năm thường có thêm luật mới được ban hành. Đồ họa: Đan Nguyễn
Một công văn, cả ngành chết đứng
Thư kêu cứu của Hiệp hội Sắn Việt Nam và các doanh nghiệp xuất khẩu sắn gửi Thủ tướng Chính phủ Phạm Minh Chính và Bộ trưởng Bộ Tài chính, sau khi Tổng cục Thuế có Công văn 632/TCT-TTKT ngày 7/3/2022 yêu cầu các chi cục thuế dừng hoàn thuế và truy thu thuế giá trị gia tăng (VAT) với các doanh nghiệp xuất khẩu sắn, sẽ còn nóng.
“Chỉ một công văn của ngành thuế mà hàng trăm doanh nghiệp ngành sắn, 1,2 triệu lao động trong ngành này chết đứng. Chưa bàn đến lý lẽ của công văn, nhưng tác động của một văn bản hành chính tới doanh nghiệp là vô cùng lớn”, ông Đậu Anh Tuấn, Trưởng ban Pháp chế, Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) nhấn mạnh.
Công văn được Tổng cục Thuế ban hành với lý do là kết quả xác minh từ phía Trung Quốc cho thấy, nhiều doanh nghiệp Trung Quốc không hoạt động, không nhập khẩu các sản phẩm từ sắn của Việt Nam.
Vấn đề là các thông tin mà Tổng cục Thuế đưa ra không thuộc các điều kiện mà doanh nghiệp Việt Nam phải tuân thủ để được khấu trừ VAT. Ông Trương Thanh Đức, Giám đốc Công ty TNHH Luật Anvi phân tích, theo quy định của pháp luật, 3 điều kiện để doanh nghiệp xuất khẩu được khấu trừ thuế là có hợp đồng xuất khẩu, có chứng từ xác nhận hải quan và chứng từ thanh toán qua ngân hàng.
“Giả thuyết doanh nghiệp Trung Quốc có vi phạm, có gian dối, thì họ chịu trách nhiệm với pháp luật Trung Quốc, chứ tại sao bắt doanh nghiệp Việt Nam phải gánh chịu”, ông Đức đặt vấn đề và cũng yêu cầu Tổng cục Thuế thực hiện theo Luật Thuế giá trị gia tăng và các văn bản hướng dẫn.
 |
Bao giờ công văn, thông tư hết “to” hơn nghị định, luật?
Vụ việc của ngành sắn đang có tin vui, khi VCCI đã thu xếp với Tổng cục Thuế, Hiệp hội Sắn Việt Nam và các doanh nghiệp xuất khẩu sắn một cuộc làm việc để trao đổi chi tiết. “Tổng cục Thuế đã đồng ý làm việc. Nhưng điều chúng tôi lo ngại là, nếu quản lý nhà nước dựa trên sự nghi ngờ một vài doanh nghiệp mà áp dụng cho cả ngành, thậm chí rộng hơn là tới cả xuất khẩu các sản phẩm nông sản, thì tác động không thể hình dung hết”, ông Đậu Anh Tuấn trăn trở.
Ở vị trí công việc của mình, ông Tuấn nhận được nhiều phản ánh, đúng hơn là kêu khổ từ doanh nghiệp về các thông tư, công văn của các bộ, ngành. Có trường hợp công văn bộ này giải thích khác với bộ khác về cùng một vấn đề. Có cả trường hợp doanh nghiệp làm theo công văn do một bộ đưa ra thì bị phạt vì hướng dẫn sai quy định...
“Có lẽ thông tư, công văn là đặc sản pháp lý ở Việt Nam mà nhiều doanh nghiệp coi ‘to’ hơn luật, luôn nói phải có thông tư, công văn hướng dẫn triển khai thì mới thực hiện luật. Tình trạng này kéo dài, gây nhiều hệ lụy, khiến chúng tôi phải chọn làm một chủ đề nghiên cứu chính về chất lượng thông tư, công văn”, ông Tuấn thừa nhận khi chia sẻ thông tin của Báo cáo Dòng chảy pháp luật 2021 do VCCI thực hiện.
Quy trình ban hành thông tư chủ yếu thực hiện giữa các đơn vị chuyên môn của một bộ hoặc một số bộ với thông tư liên tịch. Mặc dù trong quá trình soạn thảo, các bộ phải lấy ý kiến đối với đối tượng chịu tác động và có giải trình tiếp thu, nhưng ban soạn thảo, đơn vị thẩm định, người có thẩm quyền ký ban hành đều là của bộ đó.
Nếu so với quy trình ban hành nghị định, luật, pháp lệnh, thì mức độ kiểm soát về chất lượng và tính minh bạch trong quy trình ban hành thông tư sẽ hạn chế hơn. Hệ quả là, thông tư chứa đựng cả điều kiện kinh doanh, thủ tục hành chính - những nội dung không được phép ban hành ở cấp thông tư và vênh so với nghị định.
Ví dụ, trong lĩnh vực tài chính - ngân hàng, thông tư ban hành điều kiện kinh doanh khá phổ biến, như Thông tư số 40/2011/TT-NHNN, Thông tư số 17/2018/TT-NHNN, Thông tư số 28/2018/TT-NHNN quy định về điều kiện cấp giấy phép thành lập và hoạt động ngân hàng thương mại cổ phần, giấy phép thành lập và hoạt động ngân hàng liên doanh, ngân hàng 100% vốn nước ngoài; Thông tư số 03/2018/TT-NHNN ngày 23/2/2018 quy định về cấp giấy phép thành lập và hoạt động của tổ chức tài chính vi mô.
Thông tư vênh với nghị định trong trường hợp Nghị định số 43/2014/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật Đất đai và Thông tư số 24/2014/TT-BTNMT quy định về hồ sơ địa chính. Cùng nội dung là thời hạn đăng tin niêm yết thông báo mất giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà, quyền sở hữu công trình xây dựng, nhưng Nghị định nói 30 ngày, Thông tư bảo 15 ngày.
Ngoài ra, Nghị định 43/2014/NĐ-CP chỉ quy định các tổ chức, cá nhân sau khi niêm yết/đăng tin thông báo mất, thì nộp hồ sơ cấp lại. Nhưng Thông tư số 24/2014/TT-BTNMT đòi thêm xác nhận của UBND cấp xã về việc thiên tai, hỏa hoạn trong trường hợp mất vì thiên tai, hỏa hoạn. Chỉ một vài sự khác biệt, người thực thi sẽ rơi vào rối rắm của quy định, thủ tục và không biết thực thi thế nào cho đúng.
Với công văn thì cơ hội doanh nghiệp tiếp cận khi soạn thảo là không có, vì đây không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Tuy vậy, khảo sát của VCCI cho thấy, hiện có nhiều công văn chứa đựng các quy định pháp luật, nhiều nhất ở các trường hợp hướng dẫn luật khi chưa có nghị định và/hoặc thông tư quy định chi tiết thi hành.
Trong không ít trường hợp, công văn, thông tư khiến việc tuân thủ pháp luật được thông suốt hơn, nhưng số văn bản làm khó doanh nghiệp vô cùng lớn.
Với ông Nguyễn Đình Cung, nguyên Viện trưởng Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (CIEM), những vấn đề trên không phải là những tin mới, thậm chí lại là thông tin rất cũ, nếu nhìn vào những khuyến nghị mà CIEM đưa ra nhiều năm về tình trạng môi trường kinh doanh rủi ro, không tiên liệu được.
“Sự tùy ý của các bộ, ngành trong ban hành công văn, thông tư đã là vấn đề của môi trường kinh doanh Việt Nam nhiều năm. Nhìn vào số lượng thông tư được ban hành hàng năm, chưa kể công văn, có thể thấy, vai trò trong giải thích pháp luật của hình thức văn bản này rất lớn. Nhưng nếu còn sự tùy ý, không có cơ chế giám sát, người kinh doanh luôn đối mặt với nguy cơ sai lúc nào không biết”, ông Cung nhấn mạnh.
Kênh nào để doanh nghiệp bảo vệ mình
Ông Cung lo ngại vì không thấy hình ảnh của tòa hành chính trong những trường hợp có khúc mắc giữa người dân, doanh nghiệp với các văn bản hành chính của các cơ quan quản lý nhà nước. Có nghĩa là, người dân, doanh nghiệp đang thiếu công cụ để bảo vệ lợi ích của mình.
Với thông tư và văn bản quy phạm pháp luật, VCCI đề xuất phải minh bạch hơn quy trình xây dựng, đặc biệt ở các khâu lấy ý kiến, theo hướng công khai biên bản dự thảo cuối cùng trước khi trình ký để doanh nghiệp nhận biết; công khai bản giải trình tiếp thu của các bộ.
“Tôi cho rằng, cần thúc đẩy vai trò của tòa hành chính, tăng trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước trong xử lý và trả lời vướng mắc của doanh nghiệp, thì sau này, VCCI mới không cần phải nhắc đến tình trạng thông tư, công văn to hơn quy định pháp luật”, ông Cung khuyến nghị.
Thực tế là, trong trường hợp có xung đột lợi ích, như trường hợp của các doanh nghiệp xuất khẩu sắn, doanh nghiệp chỉ biết chờ đợi hoặc gửi công văn để hỏi cơ quan cấp trên hoặc cơ quan khác. Trong tình thế này, ông Cung nói, “chờ được mạ thì má đã sưng”.
Theo VCCI, Nghị định số 20/2008/NĐ-CP về tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức về quy định hành chính, Nghị định số 92/2017/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định liên quan đến kiểm soát thủ tục hành chính đã quy định về quy trình tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức về quy định hành chính. Nhưng thực tế, việc tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị của doanh nghiệp còn nhiều bất cập. Cụ thể là thời gian trả lời quá dài, thậm chí là không trả lời; nội dung trả lời chưa phù hợp với quy định của pháp luật; giữa các cơ quan nhà nước trả lời không thống nhất về một vấn đề…
Đối với những quyết định hành chính, doanh nghiệp có thể khiếu nại, khởi kiện hành chính, nhưng đối với những dạng vướng mắc, giải đáp pháp luật, thì doanh nghiệp sẽ không có cơ chế nào để thúc đẩy việc trả lời và tính chịu trách nhiệm của cơ quan nhà nước đối với việc thực hiện trả lời, cũng như chất lượng nội dung trả lời.
Trước mắt, VCCI cho rằng, cần công khai các công văn trả lời doanh nghiệp của các cơ quan quản lý nhà nước trên cổng thông tin điện tử của các cơ quan này. Đây sẽ là nguồn rất tốt để doanh nghiệp nhận biết các thông tin về áp dụng pháp luật cho các trường hợp tương tự (đồng thời giảm gánh nặng cho các cơ quan nhà nước khi phải trả lời những câu hỏi tương tự).
Đặc biệt, đây cũng là cách thức để người dân, doanh nghiệp giám sát hoạt động trả lời, giải quyết vướng mắc của cơ quan nhà nước.
Với thông tư và các văn bản quy phạm pháp luật, VCCI đề xuất phải minh bạch hơn nữa quy trình xây dựng, đặc biệt ở các khâu lấy ý kiến, theo hướng công khai biên bản dự thảo cuối cùng trước khi trình ký để doanh nghiệp nhận biết; công khai bản giải trình tiếp thu của các bộ.
“Cần phải quy định trong văn bản quy phạm pháp luật về trách nhiệm của các cơ quan soạn thảo công khai các thông tin trên. Chúng tôi kiến nghị cơ quan nhà nước làm rõ ý kiến nào của doanh nghiệp được tiếp thu đưa vào kế hoạch sửa đổi văn bản trong thời gian tới, ý kiến nào không được tiếp thu và lý do không tiếp thu để tạo niềm tin cho cộng đồng doanh nghiệp về hoạt động xây dựng chính sách”, ông Tuấn khuyến nghị.
