Hệ thống đăng ký bất động sản ở Việt Nam
Với đường lối Đổi mới của Đảng được đề ra từ Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ 6 (12/1986), Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai năm 1987 - đạo luật đầu tiên có ý nghĩa quan trọng trong việc thúc đẩy các quan hệ về đất đai phát triển trong khuôn khổ các quy định của pháp luật, góp phần phục vụ sự nghiệp Đổi mới của Đảng và Nhà nước ta.
Cùng với những thay đổi theo hướng tích cực trong các quy định của pháp luật, hệ thống đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất ở nước ta đã có những bước tiến quan trọng với những quy định ngày càng đầy đủ hơn, toàn diện hơn. Theo đó, Luật Đất đai năm 1993 lần đầu tiên quy định quyền sử dụng đất được chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp. Đồng thời, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 60/CP ngày 5/7/1994 về quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị, lần đầu tiên một loại công trình xây dựng được Nhà nước cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu.
TS. Hồ Quang Huy
Với tinh thần “tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước”, Luật Đất đai năm 2003 được ban hành và có hiệu lực từ ngày 1/7/2004. Theo quy định của Luật Đất đai năm 2003, Nghị định số 181/2004/NĐ-CP và các văn bản hướng dẫn thi hành, quyền sử dụng đất bắt buộc phải đăng ký, còn các loại tài sản gắn liền với đất (gồm: Nhà ở, công trình kiến trúc khác, cây rừng, cây lâu năm) được ghi nhận trên Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất khi chủ sở hữu có yêu cầu.
Tuy nhiên, trong giai đoạn này, với việc ban hành Luật Nhà ở năm 2005, Nghị định số 95/2005/NĐ-CP ngày 15/7/2005 của Chính phủ về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, quyền sở hữu công trình xây dựng (Nghị định số 95/2005/NĐ-CP), trên thực tế đã tồn tại nhiều loại Giấy chứng nhận, nhiều cơ quan có thẩm quyền đăng ký và nhiều loại hồ sơ, thủ tục đăng ký khác nhau. Tình trạng này chỉ chấm dứt khi Quốc hội khóa XII thông qua Luật số 38/2009/QH12 sửa đổi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản ngày 19/6/2009 với thay đổi quan trọng là thống nhất chỉ cấp 1 loại Giấy chứng nhận, một cơ quan có thẩm quyền đăng ký và 1 cơ quan giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất.
Trước yêu cầu của thực tiễn, chế định về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất tiếp tục được bổ sung, hoàn thiện trong Luật Đất đai năm 2013, Luật Nhà ở năm 2014 góp phần hiện thực hóa mục tiêu mà Đảng ta đã đề ra trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 - 2020 và Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung và phát triển năm 2011) của Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI.
Nghiên cứu quá trình tồn tại, phát triển của hệ thống đăng ký ở nước ta từ năm 1987 đến nay cho thấy, sự thay đổi từ mô hình nhiều loại Giấy chứng nhận, nhiều cơ quan có thẩm quyền đăng ký đến mô hình một Giấy chứng nhận, một cơ quan có thẩm quyền đăng ký là một cuộc “hành trình” dài, thể hiện sự vận động không ngừng trong tư duy quản lý nhà nước đối với bất động sản của các nhà hoạch định chính sách nhằm hướng đến một hệ thống đăng ký bất động sản tiệm cận với xu hướng chung của thế giới.
Một số yêu cầu cải cách, đổi mới hệ thống đăng ký bất động sản
Thứ nhất, hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất phải bảo đảm nguyên tắc tôn trọng, thực thi quyền về tài sản trong xu hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
Vấn đề đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất hiện đang thiếu tính tổng thể, hiệu quả. Một trong các nguyên nhân của tình trạng đó là do cách tiếp cận của pháp luật mới chỉ ở giác độ là một hoạt động quản lý nhà nước, mà chưa thể hiện đầy đủ hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất ở giác độ là quyền dân sự.
Báo cáo của Ủy ban trao quyền pháp lý cho người nghèo, xuất bản năm 2008 khẳng định vị trí, vai trò về sở hữu tài sản, trong đó đặc biệt là bất động sản của người dân, nhất là những người nghèo trong xã hội. Ấn phẩm khẳng định, nếu duy trì hệ thống đăng ký thủ công, thủ tục phức tạp, tốn kém sẽ phát sinh rất nhiều công lao động và thường dẫn tới sai lầm, trùng lặp nghiêm trọng. Điều này có nghĩa quyền sở hữu của người dân về bất động sản sẽ thiếu cơ chế hữu hiệu để được bảo vệ, ghi nhận và nâng cao tính minh bạch khi thực hiện các giao dịch, quyền định đoạt của mình.
Hoàn thiện các quy định về đăng ký và giao dịch tài sản là yêu cầu cấp bách
Việc tổ chức thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất một cách đầy đủ, hiệu quả sẽ góp phần xây dựng và củng cố một trong các yếu tố của Nhà nước pháp quyền, đó là quyền dân sự liên quan đến tài sản của cá nhân, tổ chức được Nhà nước công nhận, bảo vệ. Thực hiện tốt pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất chính là cơ chế, giải pháp quan trọng để Nhà nước bảo đảm an toàn pháp lý cho các bên tham gia giao dịch về bất động sản, từ đó góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất và các cá nhân, tổ chức có liên quan, vì suy cho cùng thì "việc đăng ký bất động sản được thực hiện một cách hiệu quả sẽ góp phần nâng cao quyền sở hữu tài sản”, theo IFC.
Thứ hai, chú trọng rà soát, hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất, trong đó “hạt nhân” là nghiên cứu, xây dựng Luật Đăng ký tài sản với những tư tưởng cải cách triệt để.
Khi điều chỉnh quan hệ đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất, bên cạnh yếu tố hành chính với phương pháp điều chỉnh mang tính mệnh lệnh, các nhà làm luật cần đặc biệt chú trọng yếu tố dân sự của quan hệ này để nhìn nhận, đánh giá một cách thấu đáo, toàn diện, vì xét về bản chất thì đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất là hoạt động nhằm thực thi quyền dân sự (quyền tài sản) của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất. Theo đó, người dân, doanh nghiệp có nhiều giải pháp để tự bảo vệ quyền sở hữu tài sản hợp pháp của mình, trong đó đăng ký bất động sản chính là cách thức công khai, minh bạch và hữu hiệu nhất.
Trên cơ sở nguyên lý tiếp cận nêu trên, việc nghiên cứu, ban hành Luật Đăng ký tài sản (trong đó đăng ký bất động sản giữ vai trò trọng tâm) là yêu cầu tất yếu để vận hành nền kinh tế thị trường, cũng như để cải cách toàn diện, sâu rộng về thể chế, khi pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất hiện đang tồn tại không ít những khiếm khuyết lớn. Ngoài ra, các văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực này phải được ban hành kịp thời, đầy đủ và bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, khả thi, khắc phục tình trạng “nợ” văn bản quy định chi tiết hoặc duy trì “khoảng trống” trong hệ thống pháp luật như đã từng diễn ra một thời gian dài trước đây.
Chẳng hạn, ngày 23/6/2010, Chính phủ ban hành Nghị định số 71/2010/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Nhà ở, trong đó có quy định việc tổ chức, cá nhân mua nhà ở hình thành trong tương lai của doanh nghiệp kinh doanh bất động sản được quyền thế chấp nhà ở tại tổ chức tín dụng để vay vốn (Điều 61). Tuy nhiên, đến ngày 25/4/2014, Thông tư hướng dẫn thủ tục thế chấp nhà ở hình thành trong tương lai mới được ban hành. Do vậy, trong suốt 4 năm, mặc dù người dân, doanh nghiệp có nhu cầu, nhưng không thể thực hiện được trên thực tế quyền thế chấp nhà ở hình thành trong tương lai tại tổ chức tín dụng để vay vốn.
Bên cạnh nhiệm vụ hoàn thiện các quy định của pháp luật, Nhà nước phải bảo đảm điều kiện cho thi hành các quy định đó theo các tiêu chí của Nghị định số 59/2012/NĐ-CP ngày 23/7/2012 của Chính phủ về theo dõi tình hình thi hành pháp luật, cụ thể như: Hoạt động phổ biến, tuyên truyền pháp luật và đào tạo, bồi dưỡng kỹ năng phải được thực hiện thường xuyên; tổ chức bộ máy, biên chế, kinh phí, trang thiết bị phải đầy đủ...
Thứ ba, vận hành hệ thống đăng ký trên cơ sở xác định việc đăng ký trước hết thuộc trách nhiệm của Nhà nước.
Mặc dù đã có những chuyển biến, nhưng hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất mới chỉ được đề cập chủ yếu ở góc độ là nghĩa vụ của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất. Nghiên cứu về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất ở giác độ lý luận cho thấy, có sự khác biệt giữa bản chất của hoạt động đăng ký với cách thức mà Nhà nước ta hiện đang tiếp cận, điều chỉnh. Cách tiếp cận đó dẫn đến hệ quả là việc đăng ký được xác định giống như thủ tục hành chính mang tính chất “xin - cho” giữa một bên là Nhà nước và một bên là các cá nhân, tổ chức trong xã hội, từ đó dễ tạo môi trường “nuôi dưỡng” sự nhũng nhiễu, tiêu cực trong tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan có thẩm quyền đăng ký.
Trong khi đó, nếu xuất phát từ góc độ là quyền của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất và trách nhiệm quản lý xã hội, thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong lĩnh vực này thì Nhà nước có trách nhiệm trước hết phải thiết lập một môi trường pháp lý thực sự thông thoáng, thuận lợi để khuyến khích và tạo điều kiện cho người dân, doanh nghiệp dễ dàng tiếp cận với hệ thống đăng ký. Điều này có nghĩa việc đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất phải được xác định là trách nhiệm của Nhà nước đối với xã hội, cũng như đối với chính người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất.
Thứ tư, hệ thống đăng ký phải thực sự thuận lợi, khách quan và chính xác. Đây là tiêu chí tiên quyết, quan trọng trong quá trình thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất.
Một hệ thống đăng ký chỉ thực sự có giá trị, chất lượng khi thủ tục đăng ký đơn giản, dễ thực hiện, nhưng chất lượng thông tin về tài sản được đăng ký phải phản ánh trung thực, khách quan. Điều này đồng nghĩa với việc cơ quan có thẩm quyền đăng ký không được yêu cầu người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất cung cấp các giấy tờ, tài liệu không được pháp luật quy định trong hồ sơ đăng ký, cũng như có trách nhiệm phải giải quyết theo đúng thứ tự tiếp nhận hồ sơ và ghi lại đầy đủ, chính xác vào sổ đăng ký nội dung mà người yêu cầu đăng ký đã kê khai.
Những thông tin sai lệch, thiếu chính xác về quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất nếu đăng ký sẽ không có giá trị pháp lý, không làm phát sinh hiệu lực đối kháng với người thứ ba. Đồng thời, nhiệm vụ hiện đại hóa hệ thống đăng ký cũng là đòi hỏi có tính tất yếu, khách quan nhằm tránh sự can thiệp trực tiếp của con người vào quá trình thực hiện đăng ký (quá trình tiếp nhận, giải quyết hồ sơ đăng ký, lưu giữ thông tin được đăng ký).
Thứ năm, bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của người yêu cầu đăng ký với chi phí đăng ký hợp lý.
Giá trị gia tăng mà thiết chế đăng ký mang lại đối với việc bảo vệ quyền tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức trong xã hội chính là sau khi nội dung đăng ký có hiệu lực thì thông tin được lưu giữ phải giúp bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của người yêu cầu đăng ký. Điều này có nghĩa khi phát sinh tranh chấp, Nhà nước phải xác định thông tin ghi trong sổ đăng ký (sổ địa chính) là một nguồn chứng cứ quan trọng, giúp bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người yêu cầu đăng ký. Do vậy, Nhà nước phải khẳng định rõ ràng giá trị pháp lý của việc đăng ký ngay trong chính các văn bản quy phạm pháp luật. Thực tế đó đòi hỏi trước khi thiết lập giao dịch, người dân, doanh nghiệp phải kiểm tra đầy đủ chứng cứ chứng minh nguồn gốc tạo lập hợp pháp tài sản.
Ngoài ra, Nhà nước cũng cần có chính sách tài chính nhằm giảm thiểu chi phí đăng ký cho người dân, doanh nghiệp, vì gánh nặng về nghĩa vụ tài chính là một trong những nguyên nhân cản trở người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất tiếp cận với hệ thống đăng ký.
Thứ sáu, bảo đảm trên thực tế quyền được tiếp cận thông tin và tôn trọng giá trị pháp lý của thông tin được lưu giữ tại cơ quan đăng ký.
Thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất không thể tách rời quyền được tiếp cận thông tin từ hệ thống đăng ký. Theo đó, cá nhân, tổ chức có quyền được tra cứu thông tin, còn cơ quan có thẩm quyền đăng ký có trách nhiệm cung cấp đầy đủ thông tin về quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất. Pháp luật phải khẳng định rõ ràng quyền được tra cứu thông tin và trách nhiệm phải cung cấp thông tin của các chủ thể.
Việc thực hiện nghiêm các quy định về cung cấp thông tin từ phía Nhà nước cũng đồng nghĩa với việc khuyến khích người dân, doanh nghiệp chủ động tra cứu thông tin từ nguồn chính thống, giúp hạn chế những rủi ro phát sinh khi xác lập, thực hiện giao dịch, hợp đồng. Ngoài ra, thông tin về bất động sản được lưu trong sổ đăng ký phải được pháp luật khẳng định là thông tin gốc và Giấy chứng nhận liên quan đến quyền sử dụng, quyền sở hữu bất động sản cũng chỉ là văn bản được sao chép từ sổ đăng ký.
Yêu cầu này càng đặc biệt có ý nghĩa đối với Việt Nam khi mà người dân, doanh nghiệp và các cơ quan nhà nước vẫn đang tuyệt đối hóa vai trò của Giấy chứng nhận trong thực tiễn. Tuy nhiên, thách thức đặt ra đối với hệ thống đăng ký khi thực hiện yêu cầu này là phải nâng cao chất lượng của thông tin được đăng ký để có thể phản ánh chính xác, khách quan “tình trạng pháp lý” của bất động sản.
Cụ thể, hệ thống đăng ký phải tối đa hóa được tình trạng pháp lý của quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất. Điều này đồng nghĩa với việc Sổ đăng ký bất động sản lưu tại cơ quan có thẩm quyền đăng ký là “sơ yếu lý lịch” của bất động sản được đăng ký. Do vậy, ngoài các vật quyền đã được pháp luật ghi nhận (ví dụ như: Quyền sở hữu, quyền hưởng dụng, quyền thế chấp, quyền ưu tiên...) thì hệ thống đăng ký bất động sản phải ghi nhận các hạn chế quyền (ví dụ: Sai áp; cấm chuyển nhượng; hương hỏa; quyền chuộc lại...) liên quan đến bất động sản.
Xuất phát từ những yêu cầu của quá trình cải cách cho thấy, muốn xây dựng thành công hệ thống đăng ký bất động sản hiện đại, phục vụ tích cực sự vận hành của nền kinh tế thị trường, trong đó có hoạt động tín dụng - ngân hàng ở nước ta trong giai đoạn hiện nay, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần phải đầu tư thực hiện đồng bộ các giải pháp trên cơ sở bảo đảm mục tiêu “hoàn thiện các quy định về đăng ký và giao dịch tài sản; phát triển hệ thống đăng ký minh bạch, liên thông, dễ tiếp cận, nhất là bất động sản; bảo đảm minh bạch thông tin về thị trường quyền sử dụng đất” theo Nghị quyết số 11-NQ/TW ngày 3/6/2017 của Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
