Để quy trách nhiệm thỏa đáng trong chậm giải ngân đầu tư công, phải đảm bảo sửa chữa được những bất cập sâu xa của vấn đề, bởi nếu không, sẽ rất tốn kém để đi gỡ từng dự án, mà tệ hơn là những trục trặc sẽ không bao giờ chấm dứt.v
Lại chậm giải ngân
Tổng vốn đầu tư thực hiện từ nguồn ngân sách nhà nước trong 7 tháng đầu năm đạt hơn 203.000 tỷ đồng, tăng 27,2% so với cùng kỳ năm 2019 - là mức cao nhất xét theo cùng kỳ của giai đoạn 2016-2020, song vẫn chỉ đạt 42,7% so với kế hoạch của năm 2020. Trong đó, vốn của ngân sách trung ương chỉ chiếm 16%, còn lại 84% thuộc vốn ngân sách địa phương, cho thấy vai trò của ngân sách địa phương là rất lớn.
Ở góc độ ngân sách trung ương, tốc độ giải ngân vốn đầu tư trong 7 tháng đầu năm đạt đến hơn 60% so với cùng kỳ, nhưng cũng chỉ đạt 38,4% kế hoạch. Điều này cho thấy, để giải ngân hết số vốn kế hoạch còn lại (hơn 52.000 tỷ đồng) trong năm nay đòi hỏi nỗ lực rất lớn của các bộ, ngành.
Cho đến hết tháng 7/2020, hầu như chưa có bất kỳ bộ, ngành nào giải ngân quá 50% vốn kế hoạch của năm. Mặc dù tốc độ giải ngân của một số bộ, ngành trong 7 tháng rất cao, như Bộ Giao thông - Vận tải là 91,7%, Bộ Giáo dục và Đào tạo 84,4%, Bộ Công thương 59%..., song kết quả này có lẽ chủ yếu là do sự tắc nghẽn giải ngân vốn đầu tư ở các bộ, ngành này trong cùng kỳ năm trước.
Một số bộ, ngành dù có tỷ lệ giải ngân và/hoặc tốc độ giải ngân cao, nhưng nguồn vốn được phân cấp ít, nên mức độ đóng góp vào bức tranh chung không đáng kể. Điều này cũng có nghĩa, trách nhiệm của một số bộ, ngành được giao sử dụng vốn lớn càng nặng nề.
Trong khi đó, với tổng vốn đầu tư từ ngân sách địa phương cần phải giải ngân theo kế hoạch trong năm nay lên đến hơn 351.000 tỷ đồng, việc mới giải ngân được hơn 170.000 tỷ đồng trong 7 tháng đầu năm, tương đương 42,6% kế hoạch, cũng đòi hỏi nỗ lực vượt trội của các địa phương.
Trong 7 tháng, một số địa phương đạt tốc độ giải ngân rất cao như TP.HCM (73,2%), Quảng Ninh (64,6%), Thừa Thiên Huế (51,2%), Bình Định (46,2%)… Nhưng điều này không có nghĩa, tất cả những địa phương này đều hoàn thành giải ngân hơn 50% vốn kế hoạch của năm. Ngược lại, một số địa phương dù không đạt tăng trưởng giải ngân cao, nhưng có mức độ hoàn thành giải ngân tốt như Bắc Ninh, An Giang, Hải Phòng, Vĩnh Phúc, Quảng Nam… Tất nhiên, còn rất nhiều địa phương vừa giải ngân thấp so với kế hoạch, vừa có tốc độ giải ngân chậm so với cùng kỳ.
Những lời giải thích quen thuộc
Câu hỏi đặt ra là nguyên nhân của tình trạng trên là gì? Có quá nhiều lời giải thích quen thuộc trong nhiều năm qua. Do việc giải ngân vốn thường gắn với tiến độ dự án, nên chậm giải ngân phản ánh dự án chậm tiến độ. Một dự án chậm tiến độ có thể do chậm trễ trong thực hiện theo quy trình đầu tư công, trong chuẩn bị các thủ tục pháp lý, kinh tế, kỹ thuật của dự án; chậm từ quyết định chủ trương đầu tư; chậm trong khâu lập, thẩm định, phê duyệt, đấu thầu, giao kế hoạch vốn, thực hiện, đánh giá, nghiệm thu, thanh quyết toán, kiểm toán dự án…
Một số lý do trực tiếp thường được đổ lỗi như công tác giải phóng mặt bằng chậm trễ do vướng chuyện này chuyện kia, việc chuẩn bị thủ tục đấu thầu và lựa chọn nhà thầu mất nhiều thời gian, năng lực nhà thầu hạn chế trong triển khai thực hiện, dự án không có khả năng cân đối vốn, dự án đội vốn với đủ thứ lý do như thay đổi hạng mục/kết cấu hay trượt giá, và rất nhiều vấn đề khác không lường trước được.
Ngược lại, bên cạnh những dự án chậm tiến độ, chưa có khối lượng công việc thực hiện để nghiệm thu thanh toán, cũng có những dự án đã hoàn thành, thậm chí đã nghiệm thu, bàn giao và vận hành, nhưng vẫn chậm thanh toán. Rõ ràng, chúng ta không tìm thấy một nguyên nhân hay lý giải nào mới và đủ thuyết phục cho tình trạng chậm giải ngân vốn dĩ tồn tại trong rất nhiều năm.
Chính phủ không thể chấp nhận điệp khúc muôn năm cũ như vậy. Trong bối cảnh chung, tại sao có những dự án triển khai tốt, lại có các dự án chậm trễ; có địa phương làm tốt, mà có địa phương làm không tốt? Phân tích những yếu tố thành công và thất bại cho thấy, có ba yếu tố then chốt: dự án phải khả thi thực sự; dự án có sự chuẩn bị kỹ lưỡng; sự năng động và quyết liệt của lãnh đạo.
Nguyên nhân sâu xa chỉ có thể là chủ quan
Những thất bại hiện nay, theo nghĩa là những dự án đã không được triển khai theo kế hoạch, có nhiều nguyên nhân cả chủ quan lẫn khách quan, song nguyên nhân sâu xa chỉ có thể là chủ quan.
Thứ nhất, đó là do quy trình ngược trong lựa chọn dự án. Việc lựa chọn dự án diễn ra trước khi dự án được thẩm định chứ không phải ngược lại. Việc thẩm định chủ yếu để đảm bảo đúng quy trình và để củng cố thêm cho sự lựa chọn vốn đã mặc định.
Thứ hai, nhiều dự án được lựa chọn theo ý chí chủ quan của người lãnh đạo. Việc phân tích tính khả thi dự án nặng về cảm tính, các đánh giá tác động kinh tế - xã hội thiên về định tính, thiếu căn cứ khoa học, tính khả thi thấp.
Thứ ba, khi Luật Đầu tư công mới (Luật số 28/2018/QH14 và Luật Đầu tư công 2019) siết lại thì sợ rủi ro, sợ trách nhiệm, không dám thực hiện tùy tiện.
Thứ tư, có tình trạng xí dự án và xí vốn. Việc lập kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm vô hình trung khiến cho nhiều dự án được gửi gắm vào danh mục, bởi nếu không sẽ mất cơ hội cho đến 5 năm sau. Câu chuyện này cũng giống như chuyện xí đất làm dự án mà không triển khai vậy.
Thứ năm, thiếu ý chí chính trị, thiếu quyết tâm hành động đối với một số lãnh đạo. Điều này do nhiều nguyên nhân, do tố chất nhà lãnh đạo là người sợ trách nhiệm, do thiếu động cơ phấn đấu…
Thứ sáu, hệ thống luật pháp chưa hoàn chỉnh, thiếu đồng bộ, nhiều quy trình, thủ tục quá phức tạp, nhưng không thực sự hữu ích; tiến trình phân cấp quản lý đầu tư công tồn tại nhiều bất cập.
Ngoài ra, còn rất nhiều nguyên nhân sâu xa khác nữa.
Không dễ xử lý trách nhiệm
Câu hỏi tiếp theo được đặt ra là liệu có thể quy trách nhiệm và xử lý chế tài được không? Về lý thuyết, có các hình thức xử lý trách nhiệm sau: trách nhiệm theo từng nhiệm vụ được giao; trách nhiệm trong vai trò của người quản lý/lãnh đạo chung; trách nhiệm gắn với các tiêu chí về thi đua, khen thưởng, đánh giá; cân nhắc trong vấn đề đề bạt, bổ nhiệm, miễn nhiệm, luân chuyển, thăng chức; trách nhiệm về hành chính và tài chính; giảm kế hoạch ngân sách vốn đầu tư cho năm sau hoặc giai đoạn sau; điều chuyển vốn cho bộ, ngành/địa phương thực hiện tốt; xử lý trách nhiệm hình sự.
Trên thực tế, việc xử lý trách nhiệm là không dễ. Nhiều luật được xây dựng, nhưng không có điều khoản chế tài hoặc chế tài chung chung. Nhiều luật được xây dựng không theo nguyên lý của luật pháp. Nói khác đi, tên là luật, nhưng thực ra chỉ như một tài liệu hướng dẫn quy trình thực thi và thường thiếu quy định về chế tài.
Chẳng hạn, một trong những trục trặc được chỉ ra ở trên là việc phân cấp quản lý đầu tư công hiện nay có quá nhiều bất cập. Cách đây hơn 10 năm, vốn đầu tư công phân cấp cho địa phương chiếm 50% tổng vốn đầu tư công, đến nay cơ cấu ngày càng thiên về địa phương 60-40. Theo kế hoạch giải ngân vốn đầu tư công từ nguồn ngân sách trong năm nay, ngân sách địa phương chiếm đến hơn 80%, trong khi ngân sách trung ương chỉ chiếm chưa tới 20%.
Dù số vốn quản lý được phân cấp như thế, song về quy trình quản lý và thủ tục hành chính thì không rạch ròi như vậy.
Thực tế cho thấy, vai trò của địa phương đối với các dự án đầu tư do Trung ương quản lý là rất lớn, như vai trò trong việc giải phóng mặt bằng, bố trí tái định cư. Ngược lại, vai trò của các bộ, ngành trung ương đối với các dự án đầu tư của địa phương cũng không hề nhỏ, như cho ý kiến về chủ trương đầu tư, đánh giá tính khả thi dự án, đề xuất bố trí vốn…
Quan hệ quản lý, hay nói cụ thể là mối quan hệ giữa các cơ quan quản lý và giữa chính quyền các cấp với nhau, đối với một dự án đầu tư công hiện nay rất phức tạp, chồng chéo, không rõ ràng. Chính điều này cũng đã gây khó khăn cho việc quy trách nhiệm cụ thể.
Chúng ta cũng đã nói nhiều đến việc quy trách nhiệm đối với người đứng đầu. Tuy nhiên, để việc quy trách nhiệm thỏa đáng, chúng ta phải đảm bảo sửa chữa được những bất cập sâu xa của vấn đề, bởi nếu không, sẽ rất tốn kém để đi gỡ từng dự án một, mà tệ hơn nữa là những trục trặc như vậy sẽ không bao giờ chấm dứt.
Trong giới hạn bài viết không thể trình bày hết, chỉ xin gợi mở một số vấn đề chính:
Một là, trách nhiệm phải đi liền với quyền hạn và ngược lại. Nói khác đi, chúng ta cần thể chế hóa sâu hơn nữa việc trao quyền (phân cấp chính trị và hành chính) cho các bên liên quan. Trao đúng và đủ quyền hạn; không can thiệp vào quy trình ra quyết định của cấp dưới; khuyến khích tinh thần nhà lãnh đạo với yêu cầu tự ra quyết định, tự chịu trách nhiệm.
Hai là, trách nhiệm phải đi đôi với nguồn lực (phân cấp ngân sách và nguồn lực). Thực hiện cơ chế ngân sách trọn gói hoặc trợ cấp đối ứng trên nguyên tắc khuyến khích tinh thần tự chủ, tự ra quyết định, tự chịu trách nhiệm.
Ba là, trách nhiệm minh bạch và giải trình công vụ. Các thông tin về dự án đầu tư công phải được công bố công khai, đầy đủ, kịp thời, và chính xác, gồm trách nhiệm của các bên thực hiện dự án, các tài liệu về tài chính và quản trị dự án...
Bốn là, đảm bảo tiếng nói của người dân phải được lắng nghe và phản hồi. Cần có cơ chế hiệu lực để người dân truyền đạt ý nguyện và các ưu tiên tới chính quyền; người dân phải có quyền giám sát, phản ánh, đòi hỏi…
