Tháo gỡ vướng mắc cho PPP với kỳ vọng tạo động lực tăng trưởng mới

Thực trạng PPP tại Việt Nam

Theo Báo cáo tổng kết công tác PPP của Bộ Kế hoạch và Ðầu tư (KH&ÐT), đến cuối năm 2018, đã có 289 dự án PPP với tổng số vốn tương đương 54 tỷ USD, trong đó có 207 dự án về giao thông, 18 dự án năng lượng và nhiều dự án lĩnh vực văn hóa, giải trí khác. Các dự án chủ yếu được đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT - 141 dự án) và hợp đồng xây dựng - chuyển giao (BT - 140 dự án).

Riêng Bộ Giao thông Vận tải, tính đến tháng 9/2018 đã huy động được khoảng 209.732 tỷ đồng vào 68 dự án PPP. Trong đó, đã hoàn thành đưa vào vận hành khai thác 61 dự án với tổng mức đầu tư gần 178.660 tỷ đồng, đang triển khai 7 dự án với tổng mức đầu tư 31.000 tỷ đồng.

Ngoài ra, còn có 104 dự án (tổng vốn 144.792 tỷ đồng) đầu tư các công trình xây dựng dưới hình thức PPP từ 41 tỉnh, thành phố trong cả nước, trong đó, 51 dự án (với vốn đầu tư 34.985 tỷ đồng) đã hoàn thành và được đưa vào khai thác.

Hà Nội và TP. HCM là 2 địa phương thu hút dự án PPP lớn nhất cả nước. Ở Hà Nội, tính đến tháng 9/2017, đã xây dựng phương án đề xuất đầu tư dưới hình thức PPP 128 dự án (với tổng số vốn 332.030 tỷ đồng), trong đó, có 8 dự án (với tổng vốn đầu tư 13.683 tỷ đồng) đã hoàn thành, 9 dự án (với tổng vốn đầu tư 15.960 tỷ đồng) đang triển khai thực hiện.

TP.HCM đã có 23 dự án hoàn tất ký kết hợp đồng với tổng vốn đầu tư đạt trên 71.000 tỷ đồng. Ngoài ra, Thành phố có 130 dự án đang ở bước chuẩn bị đầu tư, với tổng số vốn dự kiến xấp xỉ 400.000 tỷ đồng và tiếp tục kêu gọi 243 dự án với tổng mức đầu tư dự kiến khoảng 869.420 tỷ đồng. 

Những năm qua, PPP đã góp phần quan trọng trong việc thu hút đầu tư vào cơ sở hạ tầng, dịch vụ công, từ đó thúc đẩy kinh tế phát triển. Tuy nhiên, tiến trình triển khai các dự án PPP của Việt Nam còn chậm và quy mô còn nhỏ so với nhu cầu đầu tư phát triển hạ tầng. 

Nhận diện khó khăn trong triển khai dự án PPP

Về khung pháp lý cho PPP: Mặc dù quy định về đầu tư theo hình thức PPP đã được Chính phủ quan tâm, nghiên cứu, ban hành cũng như sửa đổi, hoàn thiện nhiều lần, nhưng do cấp quy định là Nghị định, chịu sự điều chỉnh của rất nhiều luật có liên quan, trong khi các văn bản luật này được xây dựng hướng tới đầu tư công hoặc đầu tư tư nhân thuần túy, chưa xét tới tính chất đặc thù của PPP nên có sự vênh hoặc lệch pha, không nhất quán giữa các quy định của các văn bản pháp lý khác nhau, dẫn tới khó khăn trong quá trình triển khai thực hiện.

 Ảnh Shutterstock

Về lựa chọn nhà đầu tư: Hầu hết các dự án BOT, BT được thực hiện kiểm toán đều áp dụng hình thức chỉ định thầu để lựa chọn nhà đầu tư, dẫn đến làm giảm sự cạnh tranh và hiệu quả đầu tư của dự án (1).

Thực tế cho thấy, bên cạnh lý do năng lực hạn chế không đáp ứng được yêu cầu của dự án, nhiều nhà đầu tư tiềm năng còn ngần ngại, chưa thực sự mạnh dạn tham gia PPP do cơ sở pháp lý còn thiếu và chưa đồng bộ. Ðối với các nhà đầu tư nước ngoài, tính ổn định chính sách không cao khi có nhiều quy định chồng chéo và liên tục thay đổi…

Rào cản về vốn cho các dự án PPP: Về phía Nhà nước: Việc bố trí ngân sách cho các dự án PPP ngày càng hạn hẹp do: (i) Tỷ lệ bội chi ngân sách nhà nước kéo dài nhiều năm (năm 2016: 3,58%; năm 2017: 3,48%, năm 2018: 3,67%) với tỷ trọng ngân sách dành cho chi đầu tư phát triển chỉ bố trí được hơn 20%; (ii) Các tỷ lệ nợ công/GDP, nợ chính phủ/ GDP và nợ nước ngoài của quốc gia/GDP đã gần ngưỡng cho phép; (iii) Việc huy động vốn ODA cũng bị thu hẹp dần khi Việt Nam hiện là quốc gia có thu nhập trung bình và đã tốt nghiệp IDA vào năm 2017.

Trong khi đó, khối kinh tế tư nhân để thực hiện dự án thường phải tiếp cận nguồn tín dụng từ ngân hàng (2). Thực tế, năng lực tài chính của nhà đầu tư tư nhân trong nước còn nhiều hạn chế, tổng vốn đầu tư của các dự án PPP là khá lớn; thời gian thu hồi vốn dài nên nguồn vốn vay là dài hạn trong khi khả năng cung ứng vốn dài hạn từ các ngân hàng thương mại cũng hạn chế.

Bên cạnh đó, nhiều dự án đầu tư PPP tiềm ẩn rủi ro thu hồi vốn do thời gian triển khai thi công kéo dài so với kế hoạch, làm giảm hiệu quả đầu tư, thậm chí lỗ. Kỳ vọng vào khả năng huy động nguồn vốn ngoại gặp khó do thiếu các cơ chế bảo lãnh doanh thu, chuyển đổi ngoại tệ, quy hoạch theo yêu cầu của các tổ chức tín dụng nước ngoài.

Về công tác quản lý, giám sát: Thực tế cho thấy, đối với một dự án BOT, có đến ít nhất 10 cơ quan quản lý Nhà nước tham gia vào các khâu thanh kiểm tra, thẩm định, phê duyệt, giám sát… Việc có nhiều cơ quan tham gia thanh tra, kiểm tra, kiểm toán với nhiều nội dung trùng lắp khiến cho việc thực hiện bị chậm trễ, kéo dài không cần thiết. Nhiều dự án chưa làm tốt việc lấy ý kiến người dân, vai trò của người dân trong việc tham gia giám sát dự án bị xem nhẹ, chưa tạo được sự đồng thuận xã hội dẫn đến khó khăn trong triển khai thực hiện dự án.

Các rào cản trên đã khiến cho quá trình chuẩn bị tham gia vào PPP gặp nhiều khó khăn, thách thức. Làm thế nào để vượt qua các khó khăn, thách thức trên là câu hỏi lớn cần đặt ra. 

Tháo gỡ vướng mắc cho PPP

Trên cơ sở nhận diện những khó khăn và vướng mắc nêu trên, trong thời gian tới, cần thực hiện sớm một số giải pháp sau:

Thứ nhất là cần sớm hoàn thiện khuôn khổ cơ sở pháp lý: Ðây là tiền đề hết sức quan trọng để khẳng định và tạo điều kiện cho hình thức đầu tư này. Việc hoàn thiện này có thể dựa trên việc khẩn trương rà soát lại các văn bản pháp lý hiện hành và đề xuất kịp thời những điều chỉnh cần thiết hoặc xây dựng một bộ văn bản pháp quy riêng và mới cho PPP (trong đó có điều chỉnh những văn bản pháp quy hiện hành).

Thứ hai là tăng cường công tác chọn lựa nhà thầu: Chọn lựa nhà đầu tư là khâu hết sức quan trọng, ảnh hưởng lớn đến sự thành bại của dự án. Do đó, thay vì chỉ định nhà đầu tư theo cơ chế “xin - cho”, các dự án PPP cần tổ chức đấu thầu rộng rãi, công khai, minh bạch, tạo môi trường cạnh tranh bình đẳng, nâng cao tính giải trình để lựa chọn nhà đầu tư có đủ năng lực (năng lực tài chính, kỹ thuât, công nghệ, kinh nghiệm thi công, khả năng quản lý…), giúp dự án triển khai đúng kế hoạch, đảm bảo về chất lượng và thời gian thu hồi vốn.

Việc chỉ định thầu chỉ áp dụng đối với các dự án thuộc các địa bàn khó khăn như miền núi, vùng sâu vùng xa. Tuy nhiên, việc chỉ định thầu cần được đánh giá kỹ lưỡng năng lực nhà đầu tư, đảm bảo triển khai dự án theo đúng kế hoạch và đảm bảo chất lượng.

Thứ ba là tạo lập cơ chế chia sẻ rủi ro của Chính phủ đối với nhà đầu tư: Sự tham gia của tư nhân trong PPP có nghĩa là nhà nước chuyển giao một phần rủi ro sang nhà đầu tư tư nhân, trong khi mục tiêu của nhà đầu tư là tìm kiếm lợi nhuận. Vì vậy, việc phân bổ rủi ro và lợi ích kinh tế giữa các nhà đầu tư dự án PPP cần tính toán cẩn thận, đảm bảo thu hút được nhà đầu tư tham gia dự án.

Việc dự báo và lên các phương án xử lý rủi ro là đặc biệt quan trọng trong đề xuất, đánh giá, thẩm định tính khả thi của dự án. Các cơ chế như: Quỹ bù đắp thiếu hụt tài chính, quỹ dự phòng dành cho bảo lãnh chính phủ, áp dụng bảo lãnh doanh thu tối thiểu và bảo đảm rủi ro về ngoại tệ, chính sách, chính trị… nên được nghiên cứu, hoàn thiện theo hướng thu hút được các nhà đầu tư nhưng vẫn đảm bảo được kết nối với việc lập kế hoạch ngân sách, kế hoạch vay, trả nợ công để tránh gây hệ lụy lớn cho ngân sách nhà nước.

Thứ tư là, hoàn thiện cơ chế tài chính cho PPP: Về phía vốn Nhà nước, có thể nghiên cứu bố trí nguồn vốn ngân sách tập trung ở Trung ương dành riêng cho các dự án PPP được lựa chọn theo từng thời kỳ, phù hợp với kế hoạch đầu tư công và kế hoạch tài chính trung và dài hạn. Về phía tư nhân, các nhà đầu tư cần được cho phép có nhiều lựa chọn khác nhau để huy động vốn đầu tư bên cạnh vay vốn ngân hàng, như tiếp cận vay vốn ODA và các nguồn vốn ưu đãi khác.

Thứ tư là, tăng cường vai trò giám sát của người dân và các cơ quan liên quan: Ðối tượng PPP là nhằm cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cộng, khách hàng là người dân sử dụng dịch vụ công lẽ ra do khu vực nhà nước đảm bảo cung cấp. Vì vậy, người dân cần có sự tham gia sát sao, chặt chẽ vào hình thức này.

Ðể làm được điều đó, điều quan trọng là phải công khai, minh bạch tất cả các thông tin liên quan đến từng dự án PPP (ngoại trừ những thông tin thuộc về bí mật Nhà nước, bí mật kinh doanh và các tài sản trí tuệ chưa được công bố).

Ðối với các cơ quan giám sát, quản lý, cần nâng cao năng lực chuyên môn cho các cán bộ và xây dựng được một đội ngũ chuyên gia am hiểu về các dự án PPP. Nâng cao trách nhiệm giải trình, có chế tài xử lý mạnh đối với các bộ phận xao nhãng quản lý, giám sát… đối với dự án PPP; đồng thời làm rõ chức năng, nhiệm vụ của các bộ phận này để tránh việc thực hiện trùng lắp và chồng chéo công việc.

Với những lợi ích to lớn mà PPP mang lại, không thể phủ nhận tầm quan trọng của hình thức hợp tác công tư trong việc thu hút nguồn vốn tư nhân để xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng, phát triển đất nước. Dư địa để phát triển hình thức này vẫn còn rất lớn và đây sẽ tiếp tục là xu thế chủ đạo trong tương lai.

Vấn đề quan trọng là cần tạo được môi trường đầu tư lành mạnh, đủ hấp dẫn và khuôn khổ pháp lý rõ ràng, đầy đủ, tạo lòng tin cho nhà đầu tư và nhân dân. Hy vọng rằng, Luật Ðầu tư về PPP được ban hành trong thời gian tới sẽ giải quyết được những khúc mắc, tồn tại trên, tạo lực đẩy khơi thông vốn đầu tư từ khu vực tư nhân, đặc biệt là nhà đầu tư nước ngoài.

Việc kết hợp tốt giữa Nhà nước - tư nhân trong đầu tư dự án PPP sẽ tạo ra bước đột phá trong xây dựng, hoàn thiện kết cấu hạ tầng theo hướng đồng bộ, hiện đại, đáp ứng các yêu cầu của phát triển kinh tế - xã hội, tạo động lực cho tăng trưởng kinh tế trong thời gian tới.