PPP - thực tiễn và tư duy làm luật theo nguyên tắc bình đẳng
Thống kê của Bộ Kế hoạch và Đầu tư cho biết, tính đến nay, các dự án PPP đã thu hút được trên 1 triệu tỷ đồng, tương đương 50 tỷ USD tham gia đầu tư. Nhiều công trình giao thông (mở rộng Quốc lộ 1, Đường Hồ Chí Minh, đường cao tốc, nâng cấp các công trình cảng hàng không quan trọng như Nội Bài, Tân Sơn Nhất, Đà Nẵng, Cần Thơ, Phú Quốc…) hay hạ tầng năng lượng (Thủy điện Sơn La, Lai Châu, Nhiệt điện Duyên Hải, Vũng Áng 1, Vũng Áng 2, Vĩnh Tân 2…) có sử dụng hình thức PPP. Các dự án này mở ra cơ hội cho khu vực kinh tế tư nhân, khu vực đầu tư nước ngoài tham gia các dự án có giá trị lâu dài cho đất nước, góp phần đáng kể vào cải thiện cơ sở hạ tầng Việt Nam.
Khung pháp lý về PPP tại Việt Nam ra đời từ năm 1997 với việc Chính phủ ban hành Nghị định 78/1997/NĐ-CP. Văn bản mới nhất điều tiết PPP là Nghị định 63/2018/NĐ-CP, quy định cụ thể các lĩnh vực khuyến khích đầu tư PPP.
Ông Nguyễn Đăng Trương, Cục trưởng Cục Quản lý đấu thầu, Bộ Kế hoạch và Đầu tư cho biết, các dự án PPP tại Việt Nam (trừ loại hợp đồng BT) được triển khai chủ yếu thuộc một số lĩnh vực trọng điểm như giao thông, năng lượng, cung cấp nước sạch, xử lý nước thải, chất thải, trong đó lĩnh vực giao thông, vận tải chiếm trọng yếu với 220 dự án.
Thực tế này phù hợp với diễn biến tại nhiều quốc gia như Hàn Quốc, Nhật Bản, Philippines khi các dự án PPP tập trung ở những lĩnh vực trọng yếu về giao thông, năng lượng, xử lý môi trường…, đòi hỏi năng lực và quy mô vốn lớn của chủ đầu tư.
Nền kinh tế Việt Nam đang trong giai đoạn phát triển, nên nhu cầu hiện đại hóa giao thông, vận tải, nguồn năng lượng và xử lý môi trường, đầu tư vào các lĩnh vực như y tế, giáo dục… là rất lớn. Trong khi đó, với nguồn vốn ngân sách hạn hẹp, việc xây dựng khung pháp lý mới để kêu gọi các nguồn lực từ bên ngoài, nhất là nguồn lực từ tư nhân và nhà đầu tư ngoại thông qua PPP là nhiệm vụ đang được nhà quản lý hoàn thiện, trên cơ sở lắng nghe ý kiến các bên, nhất là nhà đầu tư trên thị trường.
Ông Chương cho biết, một trong các nội dung được nhà đầu tư quan tâm nhất đó là bảo lãnh của Chính phủ đối với các rủi ro trong hợp tác PPP. Theo đó, nhà đầu tư đề cập đến việc Chính phủ cần xem xét bảo lãnh về doanh thu, bảo lãnh về vốn vay và bảo lãnh về ngoại tệ (tỷ giá và khả năng chuyển đổi) cho các nhà đầu tư tham gia loại dự án này.
Nhu cầu của nhà đầu tư là như vậy, nhưng về phía nhà làm luật, nỗi lo lớn nhất là khả năng nhà đầu tư lợi dụng cơ chế bảo lãnh của Nhà nước để trục lợi từ dự án, gây thất thoát cho đất nước và mất niềm tin của người dân. Bài toán phải giải là làm sao xây khung pháp lý đảm bảo tính hấp dẫn của môi trường đầu tư, đồng thời với việc ngăn chặn được các “ông chủ rởm”, “tay không bắt giặc”.
Trong cuộc họp của Ban soạn thảo Luật PPP cuối tuần qua, vai trò của Nhà nước nên quy định như thế nào trong dự án PPP nhận được nhiều ý kiến của các bộ, ngành. Bộ Tài chính cho biết, cơ chế bảo lãnh Chính phủ đối với một số dự án giao thông trọng điểm là cần thiết, nhưng hiện chưa có cơ sở pháp lý để thực hiện. Theo đó, Bộ Tài chính kiến nghị luật hóa việc này trong Luật PPP, đồng thời với việc sửa đổi các luật liên quan gồm Luật Đầu tư công, Luật Quản lý nợ công, Luật Ngân sách Nhà nước.
Xuất phát từ kiến nghị của các hiệp hội doanh nghiệp nước ngoài rằng, định mức tín nhiệm của Việt Nam còn thấp, Bộ Giao thông Vận tải đề xuất cần có cơ chế bảo lãnh trong các dự án PPP. Tuy nhiên, ý kiến từ Bộ Ngoại giao cho rằng, Luật PPP của Việt Nam cần được xây dựng trên nền tảng đây là luật tư, với nguyên tắc điều chỉnh chính là bình đẳng và thỏa thuận, thể hiện rõ trong hợp đồng giữa Nhà nước và chủ đầu tư.
Theo đó, nếu áp dụng bảo lãnh hay ưu đãi cho chủ đầu tư PPP thì phải kèm theo điều kiện về dự án. Chỉ những dự án nào xứng đáng nhận ưu đãi và thực sự khó khăn thì mới nên tính chuyện bảo lãnh, chẳng hạn dự án làm đường ở vùng sâu, vùng xa. Những dự án về điện thì không nên bảo lãnh, vì bản thân dự án loại này là có sức hấp dẫn.
Cũng theo ý kiến từ Bộ Ngoại giao, phần tiền Nhà nước bảo lãnh chính là khoản nợ dự phòng. Với các dự án không có yếu tố đặc biệt khó khăn thì theo nguyên tắc bình đẳng, khi rủi ro xảy ra, cả nhà đầu tư và Nhà nước phải cùng chịu. Nhà nước không nên bảo lãnh để nhận hết phần rủi ro về phía mình.
Nhìn từ kinh nghiệm quốc tế, bộ này cho rằng, Luật PPP của Việt Nam nên xác định rõ, việc bảo lãnh phải dựa trên điều kiện (khó khăn) của dự án, còn lại tất cả các yếu tố rủi ro, lợi ích nên cân nhắc trên cơ sở bình đẳng và thỏa thuận giữa Nhà nước và chủ đầu tư. “Thế giới có quan điểm, bảo lãnh càng nhiều thì chỉ càng thu hút được các nhà đầu tư kém năng lực mà thôi”, lãnh đạo Bộ Ngoại giao nói.
Dùng thị trường, dùng đấu thầu để minh bạch các dự án PPP
Liên quan đến nội dung bảo lãnh, dự thảo Luật PPP đưa ra phương án, Thủ tướng Chính phủ sẽ quyết định căn cứ theo tính chất dự án. Về nguyên tắc, trường hợp doanh thu ít hơn dự kiến, 5 năm đầu vận hành sẽ bảo đảm 75% doanh thu dự kiến; 5 năm sau đảm bảo 65% doanh thu dự kiến. Trường hợp doanh thu nhiều hơn dự kiến, thì khoản doanh thu vượt quá 125% trong 5 năm kể từ thời điểm bắt đầu hoạt động và 135% trong 5 năm kế tiếp sẽ được thanh toán cho Nhà nước. Nguồn tiền để bảo lãnh, dự thảo Luật dự kiến quy định từ Quỹ Phát triển PPP hoặc nguồn dự phòng.
Ông Nguyễn Văn Thanh, Phó tổng Thanh tra Chính phủ cho rằng, PPP dòng chủ lưu là tư, là huy động vốn tư nhân vào phát triển hạ tầng, phát triển đất nước. Theo đó, dự án loại này nên có quy mô lớn và thực hiện trên cơ sở cân bằng lợi ích giữa Nhà nước và chủ đầu tư. Việc lựa chọn nhà đầu tư cần dựa trên nguyên tắc tối thượng là cạnh tranh mới có thể chọn được chủ đầu tư có năng lực tài chính và năng lực quản trị.
Theo ông Thanh, nhà đầu tư ra quyết định đầu tư bằng sense (cảm nhận), còn Nhà nước quyết định đầu tư bằng báo cáo. Theo đó, cơ chế hậu kiểm cần được bổ sung, quy định chặt chẽ để tạo sự gắn kết trách nhiệm trong việc quyết định một dự án PPP. Cụ thể, cần quy định rõ trách nhiệm của 3 nhóm đối tượng: người ra quyết định đầu tư; người ký hợp đồng PPP và người tham gia thẩm định dự án. Trách nhiệm cũng cần phân rõ 2 loại là trách nhiệm hành chính và trách nhiệm nghiệp vụ, để nhìn rõ hơn sai sót (nếu xảy ra) là do cố tình hay vô tình.
Phó tổng Thanh tra Chính phủ chia sẻ, với những dự án thực hiện theo hình thức BT (đổi đất lấy hạ tầng), Nhà nước nên thực hiện đấu giá đất trước khi thực hiện đấu thầu công trình. Ý kiến từ Bộ Ngoại giao thì cho rằng, dự thảo Luật nên loại bỏ loại hình BT vì BT không thể hiện được bản chất của PPP (là chia sẻ rủi ro - lợi ích giữa Nhà nước và chủ đầu tư).
Theo Bộ Ngoại giao, thay vì đổi đất lấy hạ tầng, Nhà nước nên thực hiện bán đất đi lấy tiền đầu tư dự án cần thiết. Việc áp dụng BT không tạo nên giá trị gia tăng cho hợp tác công - tư, mà trong nhiều trường hợp còn tạo ra những khoảng hở lớn để chủ đầu tư trục lợi trên chênh lệnh địa tô giá đất, hoặc sự thiếu đồng thuận của người dân.
Về phía đơn vị soạn thảo, Cục trưởng Cục Quản lý đấu thầu chia sẻ, hình thức BT hiện chỉ có rất ít quốc gia áp dụng, thông thường họ sử dụng cơ chế khác để huy động nguồn lực từ khai thác giá trị gia tăng của đất qua công cụ thuế, phí hoặc chia sẻ với người dân về giá trị thặng dư. Tại Việt Nam, nếu tiến hành đấu giá đất thì phải sửa đổi nội dung của Luật Đất đai về thời điểm xác định giá trị tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với khu đất thanh toán cho dự án BT là khi ký kết hợp đồng với nhà đầu tư được lựa chọn thông qua đấu thầu.
Xây dựng Luật PPP nhằm tạo nền tảng pháp lý mới cho dòng vốn tư nhân, vốn ngoại chảy vào các dự án đầu tư công, những công trình lớn của đất nước. Do đặc thù của PPP, nên theo dự Luật, khối doanh nghiệp tham gia dự án này chỉ được triển khai duy nhất dự án PPP, chứ không được thực hiện các ngành nghề kinh doanh khác.
Doanh nghiệp được phép phát hành trái phiếu, chuyển nhượng vốn nhưng phải đảm bảo mục tiêu của dự án. Khảo sát của Cục Quản lý đấu thầu cho thấy, tại các nước, dự án PPP được huy động vốn thứ cấp, khi dự án đã đi vào vận hành sẽ giảm đáng kể chi phí vốn. Kênh đầu tư này có thể huy động vốn từ xã hội, giải phóng các nguồn vốn sơ cấp đã đầu tư vào giai đoạn rủi ro nhất. Trung Quốc, Hàn Quốc, Thái Lan… đều xây dựng chính sách để hỗ trợ việc phát hành trái phiếu của doanh nghiệp dự án trên thị trường.
Dự án Luật PPP tại Việt Nam bắt đầu xây dựng từ tháng 7/2018 với sự chủ trì của Bộ Kế hoạch và Đầu tư cùng sự tham gia của 27 thành viên trong Ban soạn thảo, Tổ biên tập đến từ nhiều bộ, ngành. Theo lộ trình, tháng 7/2019 sẽ trình Chính phủ hồ sơ dự án Luật; tháng 10/2019, dự án Luật sẽ được trình Quốc hội xem xét, quyết định.
