Theo đuổi mục tiêu ổn định tài chính
Trước khủng hoảng tài chính toàn cầu 2007 - 2008, phần lớn ý kiến cho rằng, mục tiêu ưu tiên hàng đầu của chính sách tiền tệ (CSTT) là ổn định giá cả sẽ đảm bảo cho sự ổn định tài chính. Tuy nhiên, cuộc khủng hoảng và những hậu quả kéo dài của nó đã buộc giới nghiên cứu và các nhà tạo lập chính sách phải nhìn nhận lại mối quan hệ này.
Cuộc khủng hoảng cũng cho thấy những khoảng trống trong việc vận hành các chính sách quản lý kinh tế truyền thống như CSTT, chính sách tài khóa, chính sách an toàn vi mô… trong việc xác định và giải quyết những vấn đề, những rủi ro mang tính hệ thống.
Chính vì vậy, sau khủng hoảng, việc kiềm chế và giảm thiểu rủi ro có tính chất hệ thống đối với khu vực tài chính đã được các nước quan tâm nhiều hơn. Các nhà hoạch định chính sách đã tích cực tìm kiếm các công cụ để ngăn ngừa bất ổn và hấp thụ các cú sốc đối với khu vực tài chính. Cùng với đó, mục tiêu ổn định tài chính cũng đã được đề cao - là điều kiện tiền đề cho sự tăng trưởng bền vững của nền kinh tế.
NCS. Nguyễn Thị Hòa
Trong bối cảnh đó, chính sách an toàn vĩ mô (macroprudential policy) đã thực sự hồi sinh sau nhiều thập kỷ mờ nhạt, đồng thời vai trò của CSTT cũng đang được định hình lại trong mối quan hệ tương hỗ với chính sách an toàn vĩ mô.
CSTT là một công cụ quản lý kinh tế vĩ mô quan trọng với mục tiêu theo đuổi tối cao là ổn định giá cả, hướng đến ổn định kinh tế vĩ mô. Trong giai đoạn phát triển ổn định, CSTT thường sử dụng các công cụ truyền thống như lãi suất, OMO, dự trữ bắt buộc... để tác động vào dòng chu chuyển tiền tệ và khối lượng tiền tệ trong nền kinh tế.
Trong giai đoạn khủng hoảng và cho đến hiện nay, các công cụ điều hành của CSTT đã được mở rộng hơn, bao gồm nhiều biện pháp phi truyền thống như nới lỏng định lượng (QE), chính sách chỉ dẫn (forward guidance), chính sách lãi suất âm…
Sự mở rộng các công cụ điều hành của CSTT sau khủng hoảng được xem như là nỗ lực lớn của ngân hàng trung ương các nước trong việc giải cứu kinh tế thế giới. Mặc dù vậy, sau một thập kỷ, các chính sách phi truyền thống này cũng chưa thể đưa kinh tế toàn cầu quay trở lại với nhịp phát triển bình thường, các vấn đề bất ổn vẫn tiềm ẩn, mặc dù lạm phát thấp và chu kỳ kinh doanh tương đối ổn định.
Kinh tế toàn cầu, đặc biệt là tại các nước và khu vực kinh tế lớn, mới chỉ thực sự có những tín hiệu hồi phục rõ nét vào năm 2017. Trong khi đó, các diễn biến tiền tệ, tài chính vẫn còn tiềm ẩn nhiều rủi ro làm gia tăng tình trạng bất cân đối tài chính.
Như vậy, có thể nhận thấy rằng, khủng hoảng toàn cầu đã đặt ra những thách thức lớn đối với mô hình CSTT, mà mục tiêu hàng đầu là ổn định giá cả. Bởi vì ngay cả khi đạt được mục tiêu (bối cảnh giữa năm 2000 hoặc cho đến hiện nay) thì các bất cân đối tài chính vẫn không ngừng gia tăng, không đảm bảo ngăn chặn được những diễn biến bất thường của thị trường tài chính.
Ngược lại, việc khắc phục những rủi ro này cũng sẽ là trở ngại lớn đối với CSTT. Những thách thức đó đã mở ra một hướng nhìn mới về vai trò của CSTT, trong đó bên cạnh mục tiêu ổn định giá cả, còn cần phải nhìn nhận đầy đủ về mối quan hệ giữa ổn định tiền tệ và ổn định tài chính.
Ổn định tài chính có thể được định nghĩa ngắn gọn, đó là khả năng của hệ thống tài chính trong việc thực hiện các chức năng kinh tế vĩ mô quan trọng như trung gian tài chính, thanh toán, quản lý rủi ro, cung cấp thanh khoản trong giai đoạn căng thẳng và có sự chuyển dịch (ảnh hưởng bởi các cú sốc bên ngoài, hoặc gia tăng những mất cân đối lớn trong nền kinh tế). Ổn định tài chính là mục tiêu theo đuổi cuối cùng của chính sách an toàn vĩ mô.
Chính sách an toàn vĩ mô được hiểu là chính sách sử dụng các công cụ an toàn để hạn chế các rủi ro đối với tổng thể hệ thống tài chính nhằm giảm thiểu khả năng đổ vỡ của hệ thống tài chính, gây hậu quả nghiêm trọng cho nền kinh tế.
Khủng hoảng toàn cầu đã đặt ra những thách thức lớn đối với mô hình CSTT, mà mục tiêu hàng đầu là ổn định giá cả
Như vậy, chính sách an toàn vĩ mô về cơ bản sẽ bao quát toàn bộ hệ thống tài chính và xem xét các mối quan hệ giữa các định chế tài chính và khu vực phi tài chính thông qua thị trường tài chính. Nó tập trung vào sự tương tác giữa các tổ chức tài chính, các thị trường tài chính, cơ sở hạ tầng tài chính và toàn bộ nền kinh tế.
Mục tiêu của chính sách này là ngăn chặn rủi ro hệ thống, giảm thiểu khả năng xuất hiện những vấn đề mang tính hệ thống có thể đe dọa sự ổn định tài chính của toàn bộ hệ thống, chứ không chú trọng đến sự lành mạnh của từng tổ chức tài chính riêng lẻ.
Để đạt được mục tiêu theo đuổi, có thể áp dụng các công cụ theo 3 nhóm: (i) Công cụ liên quan đến vốn (quy định vốn đệm, dự phòng rủi ro); (ii) Công cụ liên quan đến tín dụng (giới hạn tín dụng, giới hạn tỷ lệ nợ trên thu nhập…); (iii) Công cụ liên quan đến thanh khoản.
Cơ quan chịu trách nhiệm điều hành các công cụ của chính sách an toàn vĩ mô đảm bảo đạt và duy trì được sự ổn định tài chính tại mỗi nước là không giống nhau, trách nhiệm đó có thể thuộc về ngân hàng trung ương, cơ quan giám sát tài chính, bộ tài chính,…
Như vậy, có thể nhận thấy rằng, CSTT và chính sách an toàn vĩ mô là 2 chính sách kinh tế độc lập, có mục tiêu riêng, các công cụ điều tiết riêng…, nhưng giữa chúng tồn tại mối quan hệ tương hỗ nhất định. Mối quan hệ đó được phản ánh rõ nét thông qua những ảnh hưởng của hai chính sách này đến khu vực tài chính.
Trong đó, CSTT sẽ tác động tới hành vi của các chủ thể tham gia thị trường chủ yếu thông qua kênh lãi suất, kênh tín dụng, kênh bảng cân đối; chính sách an toàn vĩ mô sẽ tác động trực tiếp tới bảng cân đối của các định chế tài chính thông qua những điều chỉnh liên quan đến vốn, thanh khoản, giới hạn tín dụng...
Sự tương tác giữa cSTT và chính sách an toàn vĩ mô
Trong quá trình vận hành để đóng góp cho tăng trưởng kinh tế bền vững, CSTT và chính sách an toàn vĩ mô đã sử dụng các công cụ điều hành của mình để tác động tới các điều kiện tài chính, đảm bảo thực hiện được mục tiêu theo đuổi riêng của từng chính sách.
Về phía chính sách an toàn vĩ mô: Thông qua các quy định điều tiết về trạng thái an toàn vốn, trạng thái thanh khoản để tác động trực tiếp đến các khoản tín dụng của các hộ gia đình, cá nhân và doanh nghiệp; qua đó ảnh hưởng đến giá của tài sản, nhu cầu nhà cửa và các ngành sản xuất có liên quan… Quá trình này giúp giải quyết những vấn đề của chu kỳ tài chính (chủ yếu là những vấn đề tiềm ẩn rủi ro có ảnh hưởng tới toàn bộ hệ thống tài chính và có thể làm phát sinh những chi phí lớn cho toàn bộ nền kinh tế).
Chính sách an toàn vĩ mô hỗ trợ cho mục tiêu ổn định giá của CSTT thông qua việc sử dụng các công cụ để làm giảm thiểu rủi ro hệ thống, cụ thể đó là việc làm nguội đi xu hướng tăng trưởng quá mức của thị trường tín dụng và chu kỳ giá cả của tài sản khi nền kinh tế đi lên hay ngược lại, việc gia tăng khả năng phục hồi của các định chế tài chính trong các giai đoạn đi xuống của chu kỳ kinh tế.
Về phía CSTT: Thông qua việc sử dụng các công cụ điều hành tác động tới lãi suất, việc làm, giá cả tài sản, quy mô tín dụng…, từ đó gián tiếp tác động tới quy mô và nội dung của bảng cân đối tài sản của các định chế tài chính, khả năng cung cấp tín dụng của các định chế này cho nền kinh tế. Vòng quay này cuối cùng sẽ tác động tới chu kỳ kinh doanh nhằm mục tiêu ổn định giá và ổn định kinh tế.
Như vậy, CSTT có thể ảnh hưởng đến giá cả tài sản và chu kỳ tín dụng, hay nói cách khác, CSTT cũng ảnh hưởng đến khẩu vị rủi ro, ảnh hưởng đến hành vi chấp nhận rủi ro của các chủ thể tham gia thị trường và có thể hình thành nên rủi ro mang tính hệ thống.
Trên thực tế, CSTT có thể thúc đẩy tăng trưởng, tạo việc làm, song cũng có thể làm xuất hiện bong bóng thị trường khi ở trạng thái nới lỏng; ngược lại, CSTT có thể ngăn chặn được những rủi ro này nhưng cũng có thể đẩy nền kinh tế vào trạng thái trì trệ khi ở trạng thái thắt chặt, qua đó ảnh hưởng lớn đến chu kỳ tài chính.
CSTT cũng có thể hỗ trợ thúc đẩy ổn định tài chính, nhưng không quyết định được vấn đề này. Kênh truyền dẫn của CSTT đến ổn định tài chính không rõ ràng như đối với lạm phát, nó phụ thuộc đáng kể vào tình trạng của khu vực tài chính (khả năng cung cấp vốn của các định chế tài chính, mức độ nợ của công ty và khu vực cá nhân, hộ gia đình…).
Vì vậy, việc điều chỉnh CSTT có thể hỗ trợ tốt nhất cho ổn định tài chính khi giá cả tài sản và thị trường tín dụng tăng mạnh, trong khi một mình chính sách an toàn vĩ mô không đủ để ngăn chặn căng thẳng tài chính mang tính hệ thống.
Mặc dù CSTT và chính sách an toàn vĩ mô có thể hỗ trợ để đạt được mục tiêu của từng chính sách trong từng trường hợp cụ thể, nhưng phải nhìn nhận thẳng thắn rằng, sự tương hỗ giữa CSTT và chính sách an toàn vĩ mô sẽ thuận lợi trong điều kiện các chu kỳ tài chính và kinh tế đồng thuận, còn ngược lại thì mối quan hệ này sẽ tiềm ẩn những ảnh hưởng bất lợi.
Để giảm thiểu những ảnh hưởng bất lợi này, 2 chính sách trên sẽ được phối hợp trong một giới hạn cho phép và phải luôn đảm bảo tính tương thích với mục tiêu tối cao của từng chính sách. Bởi vì, nếu CSTT đi chệch hướng quá xa khỏi mục tiêu ổn định giá thì sẽ ngay lập tức ảnh hưởng đến độ tin cậy, sự minh bạch của chính sách và điều đó tất yếu sẽ làm giảm hiệu quả của CSTT; hoặc khi các công cụ của chính sách an toàn vĩ mô được sử dụng quá mức để hỗ trợ cho CSTT có thể làm suy yếu hiệu quả của hệ thống tài chính, làm giảm tính lành mạnh của hệ thống tài chính.
Trong thực tế, giới hạn phối hợp thường được xác định dựa trên một khuôn khổ thể chế, trong đó xác định rõ trách nhiệm của cơ quan quản lý và xây dựng các chính sách, cơ chế phối hợp và nội dung phối hợp giữa các bên trong việc thực hiện chính sách.
Nền móng đầu tiên tại Việt Nam
Hiện tại ở Việt Nam, ổn định tài chính trong công tác điều hành quản lý kinh tế ngày càng được chú trọng. Công tác đảm bảo an toàn vĩ mô đối với hệ thống tài chính Việt Nam liên quan đến nhiều cơ quan, cụ thể là Ngân hàng Nhà nước (NHNN), Bộ Tài chính và Ủy ban Giám sát tài chính Quốc gia. Trong đó, Ủy ban Giám sát tài chính Quốc gia được thành lập vào năm 2008 có chức năng tham mưu, tư vấn cho Thủ tướng Chính phủ trong điều phối hoạt động giám sát thị trường tài chính quốc gia; NHNN và Bộ Tài chính tập trung giám sát chuyên ngành riêng do mình phụ trách.
Theo Nghị định về chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của NHNN, Chính phủ giao NHNN thực hiện nhiệm vụ ổn định hệ thống tiền tệ, tài chính thông qua xây dựng chính sách đảm bảo ổn định hệ thống tiền tệ, tài chính và thực hiện các biện pháp ngăn ngừa rủi ro có tính hệ thống trong lĩnh vực tiền tệ, tài chính.
Trên cơ sở đó, NHNN đã thành lập Vụ Ổn định tiền tệ - tài chính vào năm 2014 để tham mưu giúp Thống đốc thực hiện nhiệm vụ này; đồng thời thành lập Tổ công tác ổn định tiền tệ, tài chính và ban hành quy chế giám sát rủi ro hệ thống trong nội bộ ngành ngân hàng.
Trong công tác giám sát an toàn vĩ mô, NHNN và các bộ, ngành có liên quan đang triển khai phối hợp công tác trên cơ sở các văn bản ghi nhớ ký kết giữa 2 bộ hoặc liên bộ. Tuy nhiên, công tác phối hợp này phần lớn mới chỉ dừng lại ở mảng chia sẻ thông tin định kỳ.
Như vậy, có thể nhận thấy rằng, Việt Nam cũng đã đặt nền móng cho việc thực hiện công tác ổn định tài chính, nhưng khuôn khổ thể chế để chính sách an toàn vĩ mô vận hành và phối hợp với các chính sách quản lý khác, cụ thể ở đây là CSTT trong việc thực hiện nhiệm vụ ổn định tài chính, hiện mới có những bước đi đầu tiên.
Trên cơ sở lý thuyết và kinh nghiệm thực tiễn của các nước về mục tiêu ổn định tài chính, mối quan hệ giữa CSTT và chính sách an toàn vĩ mô, có thể rút ra vấn đề cần lưu ý đối với Việt Nam như sau:
Một là, hiện nay, hệ thống các tổ chức tín dụng vẫn đang đóng vai trò chi phối trong hệ thống tài chính và hệ thống giám sát tài chính Việt Nam đang theo đuổi mô hình giám sát thể chế (mỗi cơ quan giám sát toàn diện lĩnh vực mà mình đảm nhiệm). Do đó, cần xác định rõ một trong những mục tiêu hiện đại hóa NHNN trong Chiến lược phát triển ngành ngân hàng là: NHNN thực hiện mục tiêu ưu tiên là kiểm soát lạm phát, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô và phát triển bền vững. Đồng thời, NHNN giữ vai trò chủ chốt bảo đảm sự an toàn, lành mạnh của hệ thống các tổ chức tín dụng và sự ổn định tài chính.
Theo đó, cần hoàn thiện khuôn khổ chính sách theo hướng: NHNN làm đầu mối trong thúc đẩy ổn định tài chính và xây dựng chính sách an toàn vĩ mô, tiến tới luật hóa chức năng ổn định tài chính của NHNN. Đồng thời rà soát, nghiên cứu, xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật nhằm từng bước hoàn thiện khung pháp lý cho hoạt động giám sát an toàn vĩ mô đối với hệ thống tài chính.
Bên cạnh đó, có cơ chế phối hợp hiệu quả giữa các cơ quan trong hệ thống an toàn tài chính quốc gia để tránh chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ, bù lấp khoảng trống giám sát và đảm bảo quá triển khai chính sách an toàn vĩ mô được chặt chẽ và đầy đủ thông tin.
Ngoài ra, đơn vị đầu mối thực hiện chức năng ổn định tài chính (Vụ Ổn định tiền tệ - tài chính) cần có đầy đủ công cụ để thực thi chức năng giám sát an toàn vĩ mô một cách có hiệu quả.
Hai là, nhiệm vụ quan trọng mà ngành ngân hàng cần tiếp tục triển khai trong thời gian tới là hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về tiền tệ và hoạt động ngân hàng theo thông lệ quốc tế và đáp ứng yêu cầu hội nhập. Trong đó. cần sửa đổi, bổ sung, ban hành các quy định liên quan đến sự ổn định tiền tệ và ổn định tài chính theo hướng phối hợp có hiệu quả giữa CSTT và chính sách an toàn vĩ mô.
Theo đó, khi xây dựng CSTT, cần ý thức được việc chỉ tập trung vào mục tiêu ổn định giá là chưa đủ để tạo ra một môi trường kinh tế vĩ mô tốt và ổn định, mà cần kết hợp với việc duy trì một hệ thống giám sát hiệu quả và khuôn khổ giám sát thận trọng, quy trình quản trị rủi ro chặt chẽ của từng định chế, cũng như việc giám sát tính tuân thủ pháp luật của các định chế trong hệ thống.
Khi xây dựng chính sách an toàn vĩ mô, cũng cần theo dõi các diễn biến điều hành CSTT để sử dụng các công cụ cho phù hợp. Cụ thể, nếu chính sách an toàn vĩ mô ảnh hưởng tới tăng trưởng kinh tế thì cần phải có một CSTT linh hoạt hơn để bù đắp khi cần thiết. Hay nếu những thay đổi trong CSTT làm gia tăng khuynh hướng chấp nhận rủi ro của các định chế tài chính thì chính sách an toàn vĩ mô chặt chẽ cần được đưa ra để giảm thiểu rủi ro.
Kết hợp hài hòa giữa CSTT và chính sách an toàn vĩ mô thực chất là việc đảm bảo các mục tiêu theo đuổi cuối cùng của mỗi chính sách, nhưng không gây cản trở lớn đến việc vận hành, hoặc triệt tiêu mục tiêu của mỗi chính sách riêng biệt và mục tiêu chung tối cao của 2 chính sách là ổn định kinh tế vĩ mô, tăng trưởng bền vững.
Tóm lại, cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu và hậu quả kéo dài đến ngày hôm nay đã chỉ ra tầm quan trọng của ổn định tài chính và mục tiêu đó sẽ phải là kết quả tương tác của nhiều chính sách. Sự xuất hiện của chính sách an toàn vĩ mô không thể thay thế CSTT, mà nó chính là sự bổ sung, hỗ trợ.
Chính sách tiền tệ ảnh hưởng đến ổn định tài chính thông qua các kênh như tín dụng, bảng cân đối, hành vi chấp nhận rủi ro… Chính sách an toàn vĩ mô xác định và giải quyết những rủi ro mang tính chu kỳ và mang tính hệ thống trong khu vực tài chính. Nó có thể kiềm chế những ảnh hưởng không mong muốn của CSTT, góp phần giảm bớt gánh nặng của CSTT, đặc biệt trong môi trường chính sách sau khủng hoảng vừa qua.
CSTT và chính sách an toàn vĩ mô là 2 chính sách độc lập, có các công cụ điều hành riêng biệt và có các mục tiêu ngắn hạn, trung hạn khác nhau, nhưng đều hướng đến mục tiêu góp phần tăng trưởng ổn định trong dài hạn.
Để có thể phát huy được hiệu quả phối hợp cao nhất giữa 2 chính sách này, thực tế cũng đã chứng minh rằng, cần phải xây dựng khuôn khổ chính sách an toàn vĩ mô phù hợp với đặc điểm của từng quốc gia, với các nội dung hoạt động và cơ chế (chính sách) phối hợp rõ ràng, được điều hành, chịu trách nhiệm bởi một cơ quan quản lý nhà nước có ảnh hưởng lớn đến khu vực tài chính trong nền kinh tế. Đây cũng chính là hàm ý chính sách đối với Việt Nam khi triển khai những bước đầu tiên trong quá trình xây dựng khuôn khổ chính sách an toàn vĩ mô.
